作者：对外经济贸易大学公共管理学院教授郑俊田、对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生郜媛莹(通讯作者)、北京市机构编制委员会办公室研究室主任顾清

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要强化权力运行制约和监督体系，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。自此，权力清单这一概念逐渐被公众所熟知，并成为学界研究讨论的热点，各地政府也相继开展起权力清单制度的建设。

　　一、权力清单制度是我国政府管理理论和管理实践的一项重要举措

　　首先，权力清单制度体系是推进简政放权、激发活力的有效工具。清理审核职权是推进该制度建设的一个重要步骤。各部门对部门职权进行全面的梳理并及时进行清理调整，对没有合法性来源的职权，及时予以取消;对基层行使更有效率、更为便捷的管理类职权事项，进行下放管理层级，实行属地管理。从已公布的各省市的权力清单来看，在编制权力清单过程中，各地都精简了不少职权，如安徽省将原5405项省级政府部门行政职权精简至1712项，精简率达68.3%;北京市各部门自查梳理出3460项行政职权，但最终保留了2428项，精简率达到30%。从行政审批权看，行政审批项目大量减少，对保留的审批项目也缩短了办结时限、减少了办理费用。这在一定程度上会给企业等市场主体提供不小的便利，可以有效提升其积极性、激发市场活力。

　　其次，权力清单制度体系是促进职能转变、制度创新的重要载体。作为一项新的制度来推进的两项清单，是促进我国政府职能转变的重要举措，也是一场关乎政府与市场、政府与社会关系的政府自身的彻底革命。[1]十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，目前我国政府的职能转变，必须与此目标相适应。作为实现国家治理能力现代化的组织媒介，我国政府机构必须首先具有清晰的职能边界和强烈的责任意识，在此基础上才能实现政府权力、社会权力与公民权利之间的平衡。大力推行权力清单制度，作为我国行政实践和制度建设的创新之举，具有重大的引领和开拓意义，将为现代化国家治理体系的构建注入强大的动力。[2]

　　最后，权力清单制度体系是实现公开透明、顺应民心的应有之义。通过权力清单的建设，将政府部门的权力梳理清楚，将各项权力的合法性和有效性加以公正，实现各项权力的公开透明，可以增强公众对政府部门及公权力的信任;通过责任清单的建设，使公众了解各部门所担负的责任，了解相关事项的责任主体及问责情形，既可以消除公众对政府部门推诿扯皮的顾虑，又可以更好地实现公众对权力的监督。从政府部门角度来看，随着各权力事项和责任事项的公开，政府部门必将更加谨慎地对待手中的权力、更加积极地履行自身的职责。

　　二、权力清单制度体系的实践历程及现状

　　权力清单这一概念最早的实践始于2005年的河北省，2009年，中纪委、中组部开展了县委权力公开透明运行试点工作。十八届三中全会的召开，使该项制度的推行有了中央文件精神的指示，也使其全面进入了公众的视线范围，并成立了专门的工作小组，各地政府权力清单制度的建设工作如火如荼地全面铺开。2014年5月至2015年12月，广东、安徽、浙江、江苏等19个省(市)都陆续公布了各自省级政府的权力清单，按相关工作要求， 2016年还要基本实现各市县(区)级层面权力清单的全部公布。此外，继安徽省首次公布了该省省级政府的责任清单之后，其余各省责任清单的编制工作也在逐步进行。

　　由于权力清单制度是一项比较新的事物，并没有固有的程式可循。通过对广东、安徽、江苏、北京等省市的调研发现，各方对权力清单的认识和实践比较一致，都是按照法定的职权概念及职权类别，首先各部门按照所规范的统一梳理口径全面梳理现有的行政职权，晒出权力家底;其次，按照简政放权的要求，各部门对梳理出的行政职权逐项提出保留、下放、取消、调整的意见;再次，通过征求相关部门意见、专家论证、合法性审查、提请审议等进行审核确认;最后，公布运行，将职权名称、类别、编码、依据、实施主体和监督方式等基本信息予以公开，建立清单管理制度和动态运行机制。

　　目前各省(市)对责任清单的认识和做法还不统一：广东省认为权力和责任是一体两面，按照权力清单中“9+X”的分类编制了“权责清单”;江苏、浙江省认为部门“三定”就是法定职责，也是法定责任，并以此为基础细化出部门责任;安徽省认为权力行使过程中的应尽义务和应承担的不利后果是部门责任，对每一项行政职权都依据运行程序细化了责任事项和相应的追责情形;南京市的部门责任清单包括公共决策与行政指导类事项、行政权力(含行政许可)类事项、公共服务类事项、职责边界事项和内部管理类事项5个方面，把行政权力类事项作为部门责任清单的一部分;北京市采用的是“通用责任清单+专项责任清单”的模式，其中，通用责任清单对每类行政职权运行中各个环节的共性责任事项按照法定流程进行了梳理，专项责任清单的编制则试图立足北京市实际，围绕北京市中心工作和重点任务，厘清不同热点领域的责任分工和责任事项，首次制定的专项责任清单将着眼于“城市病”的治理，覆盖人口调控、环境保护、违建治理等6个领域。

　　三、权力清单制度体系建设实践中的问题

　　(一)过度以任务为导向，忽视了制度作用的发挥

　　权力清单和责任清单的大力推行，要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但从目前情况来看，很多地方都是把该项制度的建设作为一项硬性任务来完成，而忽略了制度本身应该发挥的作用。两项清单均由政府相关部门依据固有的法律法规及部门规章进行流程化的梳理，梳理过程中缺乏对公众意见的听取，缺乏从公众需求的角度去考虑，仅为完成任务而列出两项单子，梳理出来的权责事项难以避免地成为现有法条或流程的重复，因此其实用性也就比较欠缺。从目前已经公布出权力清单的省份来看，公布网站的点击率并不高，公众的参与度和参与热情也都不高，甚至有很多人并不知道权力清单和责任清单为何物。这就说明在此项制度建设的过程中，官方宣传不足，公众参与度不够，后续也将会缺乏公众的监督，如不解决这些问题，这些制度的建设很有可能会成为政府部门的“独角戏”。

　　(二)过度以简权为目的，忽视了权力流程的再造

　　简政放权是要通过权力清单制度体系建设来实现的直接和重要目标之一。但在具体实践中，各地方政府部门却出现了为简权而减权、过度削减职权、注重“减”而忽视“精”、忽视了权力精简之后流程再造，梳理出来的权力清单则变成了一个数量上的概念：总共有多少项职权，哪个部门有多少项职权，精简了多少项职权。一方面，不能一味地把这些数量作为权力清单制度的主要衡量标准，因为从目前的梳理情况来看，尚不能做到“清单之外无职权”。无论是“9+X”的职权分类，还是需具体行政行为，还是需要有法律法规规章的依据，都不能覆盖政府的所有职能，也就不能覆盖政府所有的职权。从各类政策的制定到各种社会事务的管理，政府职能部门除了拥有法定职权以外，还有广泛发挥着作用但并无法律授权的实有职能。[3]所以，不能为了简政放权，就直接把一些不符合既定梳理范畴的权力排除在外，因为这样不仅达不到简政放权的目的，还可能形成政府权力边界的“缺口”和“断点”，政府权力的边界依然会模糊不清。[4]另一方面，对梳理出的需要取消或调整的权力，必须要考虑到权力取消或调整后的后续事项，即进行权力流程再造。时下反响强烈的“证明”事件，就是这个问题。在简政放权的大背景下，不少行政部门都停开了一些不必要且繁琐的证明，这本是一件利民的事情，但仍有不少机构依然需要办事群众提供有关证明，出现了“要证明的继续要，但开证明的不给开了”、“过去办事跑腿费劲儿，现在干脆办不了”的现象。[5]这就是由于各部门之间没有进行很好的统筹，一些权力事项取消之后没有对相应事项的办理流程进行再造所导致的一种矛盾和困境。同时，也说明如果过于强调削减职权，只会在精简权力的同时也弱化了政府的公共服务功能，部门之间相互推诿甚至推卸责任，如果相应的责任清单再跟不上，只会造成群众办事更难的状况。

　　(三)权力清单梳理口径及权限划分不一致

　　在建立权力清单的过程中，虽然各地对于职权的划分类别和建立清单的基本流程做法比较一致，但在具体的梳理口径方面还是有差异的，主要是因为在梳理的过程中，梳理口径都是由牵头部门所设定的，带有很强的主观性，工作人员在梳理的过程中也难免带有一定的随意性，而这样的主观性和随意性会贯穿清单建立的始终。例如，关于哪些职权应列入清单的问题，共性的做法都是根据职权的依据，依据为部门规章及以上的职权才可列入清单，规范性文件为依据或无依据的职权事项不能列入清单。这样的做法听起来没有问题，也符合依法行政的要求，但实际梳理中就会发现，有些部门的有些职权虽没有相应的依据，但长期以来其影响和作用却很大，并不能轻易地排除;再如，规定必须是具体行政行为才能列入清单，属于政府日常管理事项的，不能列入清单，但有些职权事项并不能被轻易地加以辨别和区分;还有就是职权的归类问题，有些职权可以明确地将其纳入所属类别，也有少数职权的归类并不一致，还有一些不能明确归类的职权。对于不能明确归类的职权，各地普遍的做法是将其放入“其他”类，“其他”类则成为了一个兜底类别，具有所有不确定性因素的职权都被放入了这一类别，也成为了包含职权数最多的一个类别。此外，在梳理过程中，各地关于省与市、县(市、区)的权限划分及划分标准也不一样，有些省份将行使层级做了省属行政权力和属地管理行政权力的划分，将属地管理权力事项交由市、县(市、区)政府行使，有些省份没有做这样的划分，有些市级城市则划分为市级单独行使、市与区县共同行使及区县单独行使三种类型，其中，有根据工作惯例划分的，有根据法律法规划分的，也有根据事项的重大程度划分的，且对于占很大部分的市与区县共同所属的权力应如何行使，也并无明确的标准。

　　(四)责任清单责任主体及职责边界不清晰

　　虽然各地对责任清单的认识不一，做法各异，但从已公布出的各省级政府责任清单来看，都存在一定的问题。首先，责任主体不明确。一些省市虽然列出了每项职权所对应的责任事项和追责情形，但责任主体并不明确，也没有明确的主体责任、协同责任、属地责任等的划分，很多责任事项都是一些相同环节的共性责任事项，缺乏针对性和实用性;其次，职责边界不清晰。清单里各部门交叉重合的职责仍然存在不少，且针对这些部分，并没有相应的责任划分，没有履责边界，也没有协同配合机制，这在实际操作中难免造成各部门之间推诿扯皮;最后，覆盖范围不够广。根据职权逐条设定的责任清单，虽看起来比较完备，但并没有针对性地覆盖民生问题，而具有创新性的专项责任清单，也仅仅是涉及几个热点领域，从点到面工作量繁重。如果这些方面不加以完善，便很难确保相应部门担当相应的责任，也很难对相关责任主体进行追责，责任清单很容易就流于形式，难以发挥其应有的作用。

　　(五)动态调整与约束机制不完善

　　权力清单制度体系初步建立之后，能发挥多大的约束效能、如何对其进行动态调整及管理也是所面临的问题。一方面，虽然目前各地政府都在纷纷进行权力清单制度的建设，但该制度逐渐完备以后，能不能起到很好的约束作用则不得而知。各地权责清单最终公布的形式可能只是个效力等级较低的规范性文件，没有强制执行力，缺乏硬性约束机制，加上目前公众的参与度又不高，很容易成为形式和过场。[6]另一方面，权力清单制度需在具体实践中不断完善，以逐步与发展和改革的要求相适应，且在具体执行过程中，所依据的法律法规也会有所调整，相关部门职能也会发生变化，因此，权力清单制度势必要进行动态调整，但目前尚缺乏对权力的增减变更及调整的条件程序等相关规定。

　四、权力清单制度体系的发展与完善

　　(一)加强顶层设计，完善法律保障

　　权力清单制度体系的良好建立与顺利推行，还需进一步加强顶层设计。要进一步统一梳理标准，可将各省市在梳理过程中一些不确定的职权，如不确定应不应该列入清单的职权或不确定应该放入哪个类别的职权，进行汇总整理，经充分论证后，给出一个相对规范的参考意见，同时规范“其他类”的划分及处理，尽量减少梳理过程中的随意性。要规范权力行使层级的划分标准，首先根据法律法规规定、涉及事项的重要程度、是否涉及联合执法来进行划分，然后再结合部门工作实践及工作惯例，对于各部门共同行使的权力要进行统一的流程设计及优化，对于市与区县共同行使的权力也要尽量厘清边界、实施流程再造。要对整个制度体系进行标准化建设，建设统一的平台，进行统一编码，从区域联网逐步实现全国联网。要完善法律保障，实现“法无授权不可为、法定职责必须为”的一个重要前提是要有健全完善的法律法规体系作为行使权力和履行责任的依据，要及时修改或废止不适应经济社会发展现状的法律法规，逐步消除由现行不合理规定带来的阻碍。要进一步上升权力清单制度的效力级别，将两项清单的执行固化为部门职责，乃至将其上升到法律法规层面。

　　(二)扩大公众参与，加大宣传力度

　　无论是从清单制定的角度，还是从清单的使用与监督完善的角度看，都离不开公众的广泛参与。清单制定的过程中，应广泛征求公众的意见，了解公众所需，使制定出来的清单真正务实有用;清单制定出来以后，要扩大宣传，使公众真正了解清单并及时使用清单，这样才能使清单真正发挥作用;在公众了解使用清单的过程中，相关部门要随时征求公众的意见，及时进行完善，并接受公众的监督。只有各个环节都有公众广泛参与的清单，才是合格有用的清单。

　　(三)科学精简职权，注重流程再造

　　推行权力清单制度，既要把推动简政放权作为一个主要目标，又不能过度为简权而减权。对于那些毫无争议可以精减掉的职权，如长期不用的可以减掉，但对于一些有争议的职权，还要经过更仔细地论证，然后决定对其作何处理。同时，还要考虑精简的程度和范围，即要考虑精简到何种程度才是合适的，才能既充分发挥职权的效能，又有利于政府与市场关系的处理。对于砍掉的职权，还要注意其他部门与该项职权有关的职权作何处理，各部门之间应就后续事项的办理进行协调达成一致，避免再出现“过去办事跑腿费劲儿，现在干脆办不了”的状况。要进一步着力细化流程图，对每项职权进行全面的流程再造，在厘清已有流程的基础上，对该减化的流程果断减化，对该整合的流程进行整合，对该予以公开的信息如与其他部门的交叉点、涉及到下设机构或中介的流程、规定时限等予以全面公开，打造出切实可行的流程图。

　　(四)明确责任主体，厘清职责边界

　　责任清单还需从以下方面加以完善：一是明确责任主体，除了必须明确法定责任及法定责任主体之外，还应注意不能仅仅按法律法规规定列出各部门各职责的环节和法定责任事项，而应进一步明确每个环节每项具体职责的首问部门及具体负责部门甚至负责人，并公布出履责时限及联系方式等相关信息，以便群众参与及监督;二是划清职责边界，对于一些各部门有交叉的责任事项，牵头部门要切实担负起牵头责任，相关部门要积极协作，尽量划清职责边界，制定协同配合机制，明确责任与分工，具体实践中各部门要严格按照职责边界或协同配合机制来履责，避免互相推诿扯皮;三是扩大覆盖范围，要进一步扩大不同形式责任清单所覆盖的责任事项范围，不仅要梳理职权所对应的责任事项，还要从实际角度、民生角度考虑，尽可能地全面梳理政府部门的责任事项。

　　(五)规范动态调整，强化运行保障

　　权力清单制度体系统一建立以后，就要考虑如何用好、管好该项制度，即如何才能确保照单履行、怎样进行动态调整。确保照单履行，就是要加强运行监管、强化运行保障，国家可组织有关部门全程跟进清单的履行，加大检查巡视力度，并将其纳入相关负责人的考核体系，建立起相应的问责制度，对仍滥用乱用权力及推卸责任的相关人员严惩不贷，同时对执行较好的部门及相关人员予以表彰或奖励，建立起有效的激励制度。规范动态调整，就是既要根据实际情况的变化及时对制度做相应的调整，又要建立起规范的清单约束制度，不能随意进行调整，对于要增减或修改的权责事项及对应要素要有完善的论证体系及导入机制，以保证清单的严肃性和统一性。除此之外，还应开展对该制度的绩效评估，自上而下花大力气所推行的该制度到底有没有发挥其应有的作用，精简的权力、优化的流程、强化的责任对整体绩效产生了多大的影响以及后续应该如何不断完善，这些都要通过实践一段时间后进行绩效评估来论证，因此，必须建立科学有效的评估体系，适时开展对该制度的绩效评估。