——孙建平教授在中国浦东干部学院的演讲
作者：孙建平 同济大学城市风险管理研究院院长、教授，曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任等职，十二届上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任。
2020年是极其特殊的一年。面对新冠肺炎疫情大考，我们不得不重新审视城市风险的复杂性和不确定性，在探索和实践中不断提升城市风险治理的能力。
展望“十四五”时期，上海应坚持遵循超大城市发展规律，把牢人民城市根本属性，按照“城市是生命体、有机体”的要求，坚持系统思维，统筹空间、规模、产业结构，协调规划、建设、管理和生产、生活、生态等各个方面，发挥好各方力量，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路，着力打造治理体系和治理能力现代化的城市样本。
我们知道，城市规模越大，灾害后遭遇损失的可能性就越大。作为超大城市，上海未来将面临更多复杂而不确定的挑战，需要构筑城市安全预防体系，把安全风险化解在成灾之前、把安全隐患消除在萌芽之时，把城市安全的防线筑得更牢。
同时，统筹传统安全与非传统安全，健全和完善国家安全、公共安全、社会治安防控体系和科技支撑体系，把经济金融、网络、生物、食品药品等领域安全放在突出位置，在基础设施建设、应急物资储备及保障等方面保持弹性，全面落实城市安全运行主体责任、领导责任、监管责任和属地责任，完善城市安全常态化管控和应急管理体系。
概括来说，如何增强危机意识和风险意识，树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，防范化解城市重大风险，走出一条符合上海城市特点和发展规律的风险治理现代化新路子，是亟待解答的时代之问。
新系统与旧系统的不兼容、管理缝隙易导致风险叠加
城市风险的复杂性源于风险载体的多样性，比如，病毒的多样和变异，会导致公共卫生风险的变化。桥梁风险、船舶风险、交通风险、建筑物风险、人群密集场所风险、电力燃气排水风险等，诸如此类的城市风险也蕴藏着同样的逻辑。
城市运行的内外环境中存在大量的能量体，而能量意外释放往往会以事故或事件的形式展现。比如，危化品的泄露风险、桥梁建筑物的坍塌风险、船舶碰撞触礁搁浅进水以及各类火灾风险、各类自然灾害风险、轨道交通的追尾脱轨风险、人群密集场所踩踏风险、高空坠物抛物风险，等等。
在各类风险面前，我们既是命运共同体，也是责任共同体。建立责任共同体，需要深刻理解城市发展的基础和目标、准确把握城市风险的复杂性，全面感知人民城市的生命体征，进而以共治理念实现共享安全。
城市风险的复杂性，在各类风险的叠加中可以被进一步放大。这一点在超大城市尤为突出。
一方面，传统风险与新兴风险叠加。经济高速发展、城市更新会带来新业态、新模式，而新系统与旧系统的不兼容、管理缝隙易导致风险叠加。
另一方面，自然风险与社会风险叠加。自然的、偶发的灾害事故发生时，一旦与城市公共政策、经济发展周期、社会心理等社会因素产生共振，就会增加危机处置难度。这对风险治理的全局思维、整体思维、协同思维提出了更高要求。
此外，还有内部风险与外部风险的叠加。城市群的协同、国际环境的不稳定性、不确定性等，使城市在风险治理中常常要面临多线作战的局面，对风险治理的合作能力提出了新考验。
如何看待城市，在风险防治中也相当重要。城市可视为各个子系统充分联系、高度协作的有机生命体。因此，我们对城市的认知不应该是机械的、割裂的，而应该是联系的、系统的。
城市内部同样存在新陈代谢、生长发育、遗传与变异、关联与共生、自适应等典型生命体征。比如，城市生命体一直与外界进行能量、信息及物质的交换；城市发展往往是从无序到有序的过程，受到文化、自然资源、政策环境等各种禀赋的限制。
城市各个部分在社会层面、经济层面、文化层面高度关联，它们有机组合在一起，难以切割。那些不符合客观规律的城市治理方式，往往会在现实中遭到抵制。
为了更有效地应对城市风险、更好地尊重城市发展规律，有必要理顺政府、市场、基层、社会及文化的关系，实现多方参与、责任共担。
政府要起到主导作用，理清楚想做什么、能做什么以及做得成什么等问题。在此基础上，围绕防范化解重大风险，推动机制创新，破解统筹规划、法规标准、体系架构、人才培养、产业培育等一系列课题。
市场要起到主体作用。要优化市场机制、注重技术创新，在监测布局、信息传输、动态评估、人机决策、远程指挥、实时调度、在线准备等领域发挥重要作用。
政府与市场之间应该有一个接触点，最佳的接触点莫过于基层。要不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，多维度、多途径地强化基层风险治理能力。
现实中，小风险治不好，就容易变成大风险；大风险管不好，就容易形成大隐患；大隐患控不住，一旦遇到“黑天鹅”，就容易变成“灰犀牛”。因此，强化基层风险治理能力，既是源头治理的基本组成部分，也是一笔很容易算清的经济账。
在细节中提升安全感，才能织密责任网下好“一盘棋”
建立责任共同体，实现效率变革，一个重要方面就是在党中央的集中统一领导下，建立严密的组织体系，最大限度发挥出政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势，不断强化防范化解重大风险的能力。
此次新冠肺炎疫情防控让我们真切体会到：风险面前，一切行动都是在与时间赛跑。截断传播链的速度，很大程度决定了防控的最终成效。在这类风险面前，自上而下的强大组织网络，可以很快释放出强大的组织动员力，确保“一竿子插到底”，把中央的决策部署迅速传达至基层。
同时，集优质资源，“一省包一市”，建立省际对口支援医疗救治紧急工作机制；建设者日夜奋战，迅速建成集中收治点；医药企业勇挑重担，金融企业输血助力复产复工，科技企业技术攻克防疫问题，科研院所献计献策……如果没有党的强大的组织体系和执行效能，一切都将无从谈起。
在这一过程中，党的全面领导不是空洞的、抽象的，而是具体的、生动的。特别是，城市风险治理与应急应对工作往往具有急难险重、任务量大、点多面广等特点，经常需要进行跨部门、跨层级、跨地域、跨领域协调和合作。在这盘“大棋局”中，党中央就是坐镇中军的“帅”，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。由此，城市风险治理和应急应对才能更有章法、更有力量。
建立责任共同体，实现效率变革，还需正视风险多样性、传导叠加性，要充分发挥中央和地方两个积极性。具体而言，应加强中央宏观事务管理，赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、上下联动、左右协调的大党大国风险治理和应急管理组织体系。
地方应坚持守土有责、守土尽责，党政领导干部要坚持一岗双责、党政同责，牵头组织建立并不断完善风险治理清单。既坚持抓统筹，建立“事前科学防、事中有效控、事后及时救”的全周期体系，治“未病”、控“已病”、防“大病”，也要坚持抓重点，直面城市运行过程中不易察觉的“大白象”式潜在风险。
风险最怕治。大风险有人治，就变成了中小风险；中小风险没人管，就可能变成大风险。突发事件往往就发生在那些治理最薄弱、隐患最繁多、次序最杂乱、环境最复杂、信息最闭塞、人员不知情、准备不充分的地方。在细节中提升安全感，才能织密责任网、下好“一盘棋”。
建立责任共同体，实现效率变革，还需进一步落实人民城市理念，提升社会参与力度，强化资源流动性。比如，优化投入结构，解决安全生产、防灾减灾等领域的建设、维护和运营资金问题；加强外脑利用，充分发挥各类智库的积极作用，等等。
文化是最能潜移默化影响人类行为的力量。为什么有些地区的风险敏感性强？那是因为，曾经的事故或灾难在其免疫系统里种下了疫苗。
城市风险治理不是一锤子买卖，而是一个长期的、持久的过程，犹如人类追求圆周率精度一样，永远没有止境。要把握“预防与准备是充足的、监测与预警是适时的、响应与实施是高效的、恢复与重建是韧性的”这一风险治理和应急管理的规律和要求，全面培育城市风险治理与应急文化，努力提升整个城市的免疫力。
就此而言，建立责任共同体，实现效率变革，要有长远的眼光和规划，要着眼于未来、防患于未然。
职能部门“各管一段”，难免会让精细化治理流于形式
构建城市风险治理的责任共同体，原有的一些认知方式、行为方式、组织方式也需不断变革。
一般而言，风险在城市规划中肇始、在建设中成形、在运行中藏匿、在发展中演变。风险的周期性、演变性、多样性、放大性及叠加性，决定了超大城市风险治理必须走系统性、精细化之路。
如果还是以传统的、单一的、局部的、片面的理念来指导新时代的风险治理工作，必将落入“头痛医头、脚痛医脚”的局面，天天疲于应对、焦头烂额，也就很难实现“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”这一期望。
通常，城市风险可分为三类：常态风险，潜在风险，突发风险。三者在风险辨识的难易程度上呈现递进关系，在工作重心上分别是“防、降、控”。
但也要看到的是，常态风险、潜在风险、突发风险不是一成不变的关系。在疫情防控常态化的情形下，就存在一个从突发风险转变为常态风险的认知过程。同样，如果疏于对常态风险的管控，那么常态风险也可能会转变为潜在风险。
因此，如果不提升风险认知水平，相关职能部门依然“各说各话”“各管一段”，难免会让精细化治理流于形式。
展望“十四五”时期，城市数字化转型无疑是风险治理水平提升的一个重要窗口。城市数字化转型不是“单兵突进”，而是一种整体性转变，要聚焦“人、机、环、管”四个安全要素，全面提升城市风险治理工作的“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”效能。
“数据化观”要坚持问题为导向，强化综合能力。比如，围绕城市的油气管道、桥梁隧道、大型建筑等重大风险源，加强关键参数及状态监测能力。
“信息化管”要坚持以需求为导向，形成长效机制。比如，用好“一网统管”城市运行平台，做实城市风险地图，同步做好隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、销账的闭环全周期管理。同时，强化风险关联性分析，落实风险防范的导向能力。
“智能化防”要坚持以应用为导向，强化技防能力，提升预警技术。比如，对大客流展开实时监控，并借助智能算法，适时提出限流预警，杜绝踩踏风险。
“智慧化统”是指强化大数据分析能力，从数据上发现系统性、结构性问题，落实“数据+经验”的双驱动决策机制等。
“现代化救”是指强化应急装备技术支撑和关键技术研发，做好应急资源保障，提升救援实战能力，落实“全灾种、大应急”的要求。
数字化转型往往是管理变革的突破口，有望使技术动能逐渐转变为制度势能。
一要实现质量变革，推动城市风险治理从部门转向模块。未来的风险治理不是以部门为中心，而是将政府多层级、多部门功能进行整合、形成模块。要鼓励部门在模块中开展协同创新，积极引导、鼓励企业和其他社会力量成为城市风险治理的参与者，而不是旁观者。
二要实现效率变革，加强新应用技术的开发力度。比如，在“一网统管”“一网通办”的基础上，有序实现城市运行体征的实时感知、城市风险变化趋势的自动分析、一键式预警、一键式调度。
三要实现动力变革，促进风险治理数字技术与城市文化人文关怀深度融合。5G网络、数据中心、人工智能、物联网建设等新基建并非冰冷的。要用科技向善的理念引领数字技术的开发和应用，实现以人民为中心的治理。