从“事后救”转向“事前防、事中控”
从“事后救”转向“事前防、事中控”
思想者小传
孙建平 同济大学城市风险管理研究院院长、教授。曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任，十二届上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任。
近期，上海市委有两次会议都聚焦安全问题。一次是春节后市委中心组首次学习会，听取中国安全生产科学研究院学术委员会主任刘铁民关于坚持底线思维、强化风险意识，做好安全生产和应急管理工作的专题辅导报告；还有一次是2月26日市委常委会举行会议，研究今年全市安全生产重点工作等事项。
党的十九大把城市安全作为打造共建、共治、共享社会治理格局的重要组成部分，明确要求“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。
2018年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，针对城市化过程中安全基础薄弱以及安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的问题，从加强城市安全源头治理、健全城市安全防控机制、提升城市安全监管效能和强化城市安全保障能力等方面提出了具体要求。
当越来越多的城市演变成一个复杂的有机体和巨大的运行系统时，城市问题就变成了城市风险。在现代城市中，有哪几类风险？如何将重点从事后的“救”转向事前的“防”、事中的“控”？这既是十分紧迫的现实课题，也是带有前瞻性的时代命题。
赶超型跨越式发展
让现代城市运行风险集中
我国经济社会发展具有阶梯性、不均衡的特质，各种领域、各种形态乃至不同历史阶段的风险共存于同一时空。在此大背景下，传统风险与非传统风险叠加、相互渗透、相互纠结，且具有多样性、变化性和复杂性。这是我国城市治理尤其是超大型城市治理必须正视的重大挑战。
城市化作为现代化的必经之路，是内需潜力和发展动能所在。但总的来看，我国的城市化发展是一种压缩式发展，几乎用40年时间走过了西方发达国家耗时200年的历史进程，呈现赶超型、跨越式、超常规的特征。这难免让现代城市运行风险更加集中、更加累积。
一方面，城市化本身就是一个风险化的过程。
伴随城市的快速发展，人口大量流动、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量严重超负荷等引发的城市问题不断增多。加之极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等，城市问题容易演变成城市危机。可能造成的严重后果，必须引起高度重视。
另一方面，快速城市化摊薄了管控力量，加剧城市风险爆发的隐忧。
一些潜在风险成为城市化进程中的障碍，甚至可能造成难以逆转的后果。这不仅是重要的经济社会问题，而且是重要的民生和政治问题。妥善处理快速城市化过程中的风险和问题，成为新时代的一大难题。
从某种程度上说，风险防控已成为我国城市治理的重中之重。安全风险防控是守住生命红线、遏制各类事故发生的需要，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，必须将更多的精力聚焦到问题预防、事先控制及系统性治理上来。
“黑天鹅”和“灰犀牛”容易叠加造成系统性破坏
近年来，人们常常讨论经济发展中的“黑天鹅”和“灰犀牛”事件。其实，城市风险管理中也会有“黑天鹅”和“灰犀牛”。
第一，“生命线”风险。
随着城市的迅速发展，人们对城市基础设施的依赖越来越强。但一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，建设规模不足、管理水平不高等问题逐渐增多。同时，随着信息技术的发展，网络、通信等新型生命线系统的重要性日益突出。它们更易遭受人为破坏，是影响城市运行秩序和效率的重要隐患点。
第二，居住风险。
近年来，随着区域人口结构的不断变化，人们的生活方式不断改变，住宅小区运行系统日益复杂，面临的风险逐渐增多。
特别是，诸如高空坠落和高层防火、电梯运行、小区停车、助动车充电、不均匀沉降、群租以及沿街广告牌、外挂空调、店牌店招、晾衣架的突发坠落等安全问题，已逐步演变成叠加的运行风险。一旦出现问题，连锁危害会更大、影响会更广。
第三，出行风险。
在不少特大型城市，交通拥堵和设施短缺成为突出矛盾，由此产生的事故在数量上位列各类安全事故之首。与此同时，轨道交通、危险品运输、校车、渣土车、快递等风险也不容忽视。
第四，公共场所风险。
随着经济发展和社会进步，人们的交往日益频繁，大型活动成为一个重要的公共事件。诸如旅游景点、交通枢纽、城市综合体、社区活动场所、儿童看护所等，看似平静的现场，随时都可能出现各种突发事件，瞬间就会造成巨大损失。
第五，叠加风险。
随着全球化的深化，人类赖以生存的城市正在进入一个不同于传统意义的发展阶段，面临金融危机、生物变异、环境污染、核泄漏、食品安全和社会混乱等多种新型突发性风险的考验。这在后工业化社会中表现得尤为明显。其中，“不确定性”“不可预见性”和“迅速扩散性”是基本特征。
这类风险的危害程度越来越深，不仅体现在一个风险或一个事件引起的连锁反应，而且更多的时候体现在多个风险产生的叠加效应。这种叠加后的风险远远大于各个风险简单相加之和。比如，在遭遇火灾、水患、流行疾病等风险时，极有可能会因人口的高流动性、设施的高密度性而造成更大的系统性破坏。
“图之于未萌，虑之于未有。”当前，我国城市安全风险防控已由企业、行业的层面上升到城市运行、满足人民群众对美好生活需要的更高层面。
近年来，相关事故的数量有所减少、死亡人数也明显减少，但部分行业、部分地区重特大事故依然不时发生。这显然离“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”的目标有一定差距。下一步，围绕广大人民群众日常生产、生活的重大领域，防范安全风险的弦依然不能放松。
摒弃“头痛医头”和“亡羊补牢”通过网格化管理平台搭建共治机制
以往常说安全管理，现在可能需要转变思路，更加强调风险管理。那么，二者的区别在哪里呢？
一般来说，安全管理主要分为三个阶段：一是风险源识别，主要体现在新建项目的安全预评价上；二是日常管理，主要应对事中管控；三是应急处置，主要侧重于事件发生后采取一系列管理方法，以减少事件发生后造成的损失。
风险管理则更多的是事件还没有发生时，研究有什么可能造成它发生的因素以及发生后有什么后果，然后尽可能地消除或减少这些因素、尽可能地防范事件发生。由此可见，现代城市的风险管理是对风险源识别、日常管理和应急处置的优化、改善、升级，目的是把单一、碎片的风险源识别和“亡羊补牢”转化成未雨绸缪、防微杜渐，把重点从最大程度减轻损失的事后“救”转向基于科学方法的事前“防”、基于构建完善体系的事中“控”。
对城市风险管理而言，需进一步确立理念、完善技术。这里面，关键是要构建科学体系，摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统模式以及“亡羊补牢、补苴罅漏”的事后补救模式，要建立科学的、各方参与的、有理论有模型的、综合运用前沿技术的、可以量化降低风险的新模式。
具体来看，重点可从以下几个方面入手：
第一，警惕城市安全管理中存在的误区。
当前，一些城市的公共安全管理重点还基本停留在发生事故如何应急处置上，管理思路还存在“没有事故就是安全”的片面认识，在风险评估、风险防控等方面也有误区。
例如，风险意识不足。长期惯性思维、风险意识不足导致的“青蛙效应”，是城市公共安全的一大误区。事实上，人无远虑，必有近忧。在复杂的环境下，不能存有任何侥幸心理。凡事都需重视潜在的问题、预估可能的隐患，做好最坏的打算、争取最好的结果。政府财政投入应更多考虑未雨绸缪的工作，并作出制度性安排。
又如，风险管理碎片化。城市风险具有系统性、复杂性、突发性、连锁性等特点，风险防控需要跨系统、跨行业、跨部门的专业合作与统筹协调。从行政管理上看，分段管理没有问题，但城市是整体运转的，部门与部门之间职责的重叠部分或者空白地带容易成为隐患点。
第二，认清未来城市运行重大风险特征。
从表现形式上说，主要是围绕城市运行安全的“生命线”、人居环境、交通出行、大型活动场所等，通过分析常态风险、潜在风险和新兴风险等不同种类判断发生概率，并及时制定应对举措。
就风险形成原因来说，主要包括：上世纪80年代末大规模建设城市基础设施面临质量报复问题；因建房标准带来的住宅安全隐患问题；互联网、大数据、人工智能等新技术兴起带来的潜在问题；风险底数不清、管控责任不明、管控措施不力、系统脆弱性，等等。
从演变趋势来看，城市运行风险正从单项向综合转变，从处置向预防和准备转变，从单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变，从由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法治保障转变，从一个地区或部门向加强区域合作、协调联动直至国际合作转变，从传统安全向传统安全与非传统安全并重转变。
第三，从分析国内外城市运行重大安全事故事件中寻找启示。
深入分析近年来世界各国、各地区发生的重大安全事故事件，总结凝练重大安全事故事件的影响时间、影响范围和分布规律，并深入分析经济损失、人员伤亡、社会影响等程度，对比分析应急措施的得失，得出国内外城市运行重大安全事故的经验启示。
例如，转变管理观念。2000年，美国政府颁布《减灾法案2000》，要求所有地方政府为本辖区制定防灾减灾规划，并依据提交的防灾减灾规划获得基金资助资格。这标志着美国在灾害防治管理理念上由应急处置向风险管理的重大转变。
又如，建立风控机制。英国通过风险登记制度，将风险源分类分级及风险发生概率、破坏程度和综合风险指数记录在册，将风险管控落实到相应责任主体和监管部门，明确管控目标和时间节点，记录整改流程和措施。
再如，构建政府、市场、社会多元共治的协同工作机制。美国纽约在体制机制方面，构建由下而上三级政府体制，并充分发挥私人部门、学术机构、社区组织和市民等共同参与的作用，达到了协同治理的良好效果。
最后，创新保障机制。为保证灾害发生时各种社会力量与周边地区、城市的相互救援合作，日本东京都采用制定规则与签订合同的形式，建立了一种有效力的法律保障关系。
第四，系统总结上海的探索与实践。
在社区风险防控方面，上海是我国较早探索社区治理和风险防控的超大城市。面对社区公共设施维护保养、日常秩序和安全管理、小区环境治理等运行难题，在风险治理体系与机制创新、风险评估方法与流程、风险监控平台与管理指标体系等方面进行积极探索，为社区风险治理提供了可复制、可推广的理论和实践参考。
在体制机制方面，上海主要致力于加强目标管理的系统性、提升城市管理目标的精准度，进一步加强部门管理的协同性，落实管理领域的牵头部门、配合部门和兜底部门，强化区与区之间的联动和各级协同。同时，进一步加强机制管理的长效性，推动形成常态化长效机制，不断提升管理成效。
在防控措施方面，主要是谨防“破窗效应”，着力构建综合预警体系，改变应急管理的思维定式，从以事件为中心转变为以风险为中心，强化城市风险控制和应急管理并举的管理模式，并建立风险源普查、风险评估、风险沟通等相关制度，加强监管信息和基础数据的共建共享。尤其是在高危行业、重点工程、重点领域，要持续完善风险监测和预警管理信息共享平台。
第五，搭建中国特色城市运行管理和风险防控体系架构。
城市风险管理光靠零敲碎打的单兵应对恐怕不行，必须要有一个总的体系架构。这个体系架构的指导原则应该是，对传统的单灾害管理和民防系统进行增量改革，遵循应急预案先行、体制机制跟上、应急法制补位的顺序，遵循应急管理发展的规律，运用创新理念推动应急管理体制机制和文化理念的创新。
要始终坚持预防为主、法治思维、科学方法、以人为本、信息公开透明等基本原则，在分析总结国内外正反两方面风险管控和应急管理案例、经验、启示、借鉴等基础上，从全灾种、全过程、全方位、全社会和全球化等视角来统筹城市应急管理和风险防控体制机制，实现全生命周期风险管控。
作为城市治理的重要组成部分，风险管理必须构建党的引领、政府主导、市场主体、社会参与的共治机制。这里面，政府要弄清楚想做什么、能做什么以及做得成什么的问题，但不能变成唯一的主体。
我曾经在一次采访中说过，如果一个城市90%的管理都能由市场、社会完成，说明这个城市的管理水平很高。当下，尤其要在现有城市管理流程的基础上，通过网格化管理平台搭建政府、企业和公众协同共治机制。
此外，要用好“大、云、平、移”，即用好大数据，形成数字化模型与城市规划、运营和安全管理的联动；用好云计算、云技术，依靠云端的信息分析、数据挖掘、风险预警等技术，支撑现代化城市的管理和运行；用好平台，开展数字化平台建设和功能整合，统一标准体系建设，实现数据库统一存储，构建城市管理的一体化平台；用好移动互联网，加强移动互联网技术与城市管理的结合，开辟微信、微博等多媒体渠道，接受群众对城市管理的监督。
