随着我国城镇化的飞速发展，城市平面扩张的刚性需求使得土地资源的身价倍增。在城乡二元化的土地管理结构中，国家严格限制农村集体农业用地向非农业用地转用，实行土地供应的统一调配。在国家对土地一级市场的垄断之下，集体土地只能被动地等待政府以征收的唯一途径转变为国有土地，才能用于商业用途。农民集体虽然在法律上拥有土地所有权，但在工业化、城镇化过程当中，农民却无法自由获得由社会经济发展所带来的土地价值增益的部分。然而在经济高速发展的今天，已不再需要延续传统的发展方式，农民的土地权利应当被宪法和法律予以重新确认，农民集体应当共同分享工业化与城市发展带来的经济利益。

经营性建设用地入市与增值收益分配

十八届三中全会明确了一条改革之路，即打破原有政府对土地市场的垄断，在符合规划和用途管制前提下，实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价。

在入市范围方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于集体土地入市进行了原则和范围上的规定：入市土地的范围限定于经营性建设用地；能够入市的土地必须以规划和用途管制为前提，即现状用途和规划用途均为集体经营性建设用地。

在入市主体方面，集体经营性建设用地入市的权利主体一般认为是《土地管理法》当中所规定的所有权主体。法律规范中关于土地所有权主体的模糊处理，使得试点地区不得不依照当地的具体情况制定相应的规定。

在利益分配方面，集体经营性建设用地入市所获得的增值收益在政府、集体与个人三者之间进行分配。在集体经营性建设用地入市的试点地区，多数地方政府参与入市收益的分配。政府与集体间的分配主要依据2016年财政部和国土资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的规定，农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。各级政府参与分配的具体比例，各试点地方有着不同规定。集体与集体成员的分配，各试点地区也不尽相同。

集体土地入市中的增值收益分配面临改革困境

首先，土地入市范围的限制令土地收益分配失衡。虽然有些试点地区已经突破了“存量”的限制，将规划变更后的集体经营性建设用地也纳入到可以流转的范畴。但是由于我国经济发展不均衡，东部经济发达地区经营性建设用地比重远远高于中西部经济发展相对滞后的地区。据国土资源部数据，农村集体经营性建设用地约占集体建设用地的10%左右，在中西部比较偏远的农村，可能仅为5%或者更低。在这样的情况下，改革所能够起到的作用是微乎其微的。另外，规划范围的限制剥夺了远郊区农民参与收益分配的权利。有学者将现今的农民区分为了5%的市郊农民与95%的远郊区农民。只有处于市郊且恰巧位于规划区内的农民，才有可能享受到城市发展所带来的土地价值的增加，并通过使用权市场化获取经济利益。对于绝大多数的农民来说，是无法仅通过放开土地使用权交易市场而真正分享到城镇化、经济发展所带来的经济效益的。限定范围的入市虽然能使少部分农民获利，但并不能达到保护农民土地利益的最终目的。

其次，政府分配利益的主控。在传统的土地征收增值收益分配过程中，“土地财政”作为政府财政收入的重要组成部分，为政府提供了必要的财政支持。集体经营性建设用地入市的直接后果是导致政府财政收入降低。增值收益分配改革的羁绊主要在于地方财政“钱从哪来”的问题。从试点规定来看，大都沿用政府直接参与收益分配的规定。分配比例也往往是由政府或相关部门制定的。由此可以看出，如果不对政府参与分配的方式加以规范，没有一套公平、公开的分配比例制定程序，土地增值收益的合理分配就很难落到实处。

最后，分配比例的失范。现有的增值收益分配并没有形成一套可以推广的分配标准。一方面，政府参与分配的比例在不同试点不尽相同；另一方面，集体内部的分配，有些地方规定了分配比例，有些地方则没有明确的规定。这就难以保证收入分配的公平正义。在极不透明的分配方式下，难免会出现集体侵吞、强占、拖欠农民个人收益的情况。即使存在关于比例的明文规定，由于监管措施不足，也会出现农民利益受损等问题。在收益使用方面，集体的收益应当用于集体经济和集体公益建设项目的支出。收入支出管理、监督规定不完善，极易导致财务管理漏洞，造成挪用、侵占、乱用集体资产情况发生，这必然使得集体和农民的切身利益受到很大的损害。

土地增值收益市场化配置的改革出路

明确集体土地入市主体是确定增值收益分配主体的关键环节。《土地管理法》中仅笼统地规定了农民集体是集体土地的所有权主体，至于集体如何确定，并没有明确规定。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中指出：“乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。”在实践当中，由于缺少明确的法律约束机制，村民小组往往疏于管理，易导致小组长滥用权力。同时，由于现在农村人口向城市流转比较普遍，很多村民小组已经名存实亡。藉于此类情况，应当在肯定村民小组集体土地所有权的基础上，予以区别对待。乡（镇）集体经济组织已经基本不复存在，往往由乡（镇）政府代行乡（镇）土地所有权，这就可能形成政府与集体资产不分的情况。这样的做法有悖于政事分开、政经分开的服务型政府的总体要求。

基于集体经营性建设用地在集体土地总量所占比例过少的现实情况，欲实现还权于民、同地同权的改革目的，应拓宽土地入市的许可范围。土地规划是由政府制定并认可的，土地规划的变动就应当视为经营性建设用地产生的合法要件。集体土地入市应当打破现有的存量土地的界限，将规划变更后的新增经营性建设用地一同纳入农民自由交易范围。规划区外远郊区农民土地发展利益，可通过用地指标转移的方式加以解决。在符合规划和用途管制的情况下，远郊区的农民对现有土地进行整合，形成集体经营性建设用地指标。参照地票交易的模式，以占补平衡为原则，以指标流转的方式实现土地的间接入市。

在市场经济条件下，我国政府应当转变计划经济时期的土地行政控制方式，以市场干预代替现实参与。政府征税正当性在于，政府能够提供人民所需的各种经济、社会、政治职能。税收的产生是国家合理获得财政收入的重要手段，是政府行使公共职能的重要资金来源，完善、合理的税收制度是一个国家经济发展和社会文明的体现。政府应以公共服务和市场调控为手段，不应直接加入到社会资源的首次分配当中。对于土地交易的收入，政府可以通过土地增值税、个人所得税、使用权变更登记费等税费的形式加以调节。收取税费的额度应以当地人均生活水平为参考，最终结果应确保被征地农民生活水平不降低。税率的制定应在广泛征求人民群众意见、考虑各方利益平衡的基础上确定。农民集体和农民之间的分配应充分按照村民自治的原则由农民集体内部协商确定。

（作者单位：郑州大学法学院）

【参考文献】

①周其仁：《城乡中国》，北京：中信出版社，2013年。