城镇化是现代化的必由之路，是新时代推动经济高质量发展的强大引擎。扎实推进以人为核心的新型城镇化，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推进城乡融合发展，这是总结我国实践、借鉴世界经验、立足时代发展提出的重大战略决策和重要顶层设计。随着经济社会发展，新型城镇化面临哪些问题，怎样提高质量，如何更好实现以人为核心？本期观察版围绕这些问题进行探讨。

以提高质量为导向（人民观察）

文/魏后凯

数据来源：2019年《政府工作报告》、国家统计局、国家发展改革委

党的十八大以来，新型城镇化建设加速推进，我国城镇化正在由速度型向质量型转变。提高城镇化质量，要密切关注、有效破解城镇化过程中遇到的难点问题，统筹推进新型城镇化与乡村振兴，明确关键环节，采取有力举措，扎实推进以人为核心的新型城镇化，让全体人民共享城镇化发展红利。

推进以人为核心的新型城镇化是新时代党中央作出的重大战略决策。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。经过不懈努力，新型城镇化各项工作扎实推进，取得显著成效，城镇化水平和质量稳步提升。

新型城镇化扎实推进

为有效推进新型城镇化，党中央、国务院先后出台一系列重大举措。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，随后国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》等文件，有关部门和各地区也相继制定实施一系列政策措施，新型城镇化扎实推进、成效显著。

常住人口城镇化率稳步提升。2012年，我国城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。到2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，已经超过世界平均水平。6年间新增城镇人口1.20亿人，平均每年新增1993万人。从2012年到2017年，中西部地区城镇化率由45.96%提高到52.96%，年均提高1.4个百分点，比东部地区高0.38个百分点。这期间，全国新增城镇人口有61.5%是中西部地区贡献的。

农业转移人口市民化有序推进。我国加快推进户籍制度改革和农业转移人口市民化。2017年实现1300多万人进城落户，2018年又实现近1400万人进城落户。全国户籍人口城镇化率从2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。国家发展改革委近日发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。同时，促进基本公共服务全覆盖，使进城农民工权益得到进一步保护。

城镇化布局和形态不断优化。我国制定实施了长江中游、哈长、成渝、长三角、中原、北部湾、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划，基本形成“19+2城市群”格局，城市群的主体形态进一步巩固。同时还启动设市工作，完善国家中心城市布局，有序推进特色小城镇建设，加快城镇棚户区和城乡危房改造，城市功能和宜居性稳步提升。随着中西部城镇化的快速推进，中西部地区与东部地区的城镇化率差距逐步缩小。

城镇化改革试点稳步推进。国家发展改革委印发《国家新型城镇化综合试点方案》，分三批启动实施国家新型城镇化综合试点工作，探索城镇化关键制度改革。同时，我国还开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，稳步推进城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等改革，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限等。新型城镇化体制机制创新取得了重要进展。

解决制约新型城镇化的难点问题

我国城镇化在快速推进过程中也积累了一些问题，需要理性看待，进一步探索解决。

城镇发展不平衡。少数大城市因承担功能过多，产业高度集聚，导致城市规模快速扩张，房价偏高、交通拥堵、环境污染等“城市病”凸显。而一些中小城市和小城镇因基础设施和公共服务发展滞后，产业支撑不足，就业岗位较少，经济社会发展后劲不足。从2012年到2016年，21个300万人以上大城市城区人口（含暂住人口）增长14.9%，建成区面积增长21%，远高于全国城镇平均增长速度。这期间，全国建制镇数量增长5.3%，其建成区人口仅增长11%，建成区面积仅增长6.9%。

农民工市民化任务依然繁重。由于人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未完全落地，多元化成本分担机制不完善，市、区级地方政府推进农民工市民化的积极性还有待提高。2015年以来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距连续4年维持在16.2个百分点左右。应根据国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。

城镇发展特色不足。有的地方把城镇化简单等同于城市建设，贪大求快，脱离实际追求“第一高楼”，建宽马路、大广场，忽视城市精细管理和广大居民需求，忽视地方文化的传承创新和城市个性塑造，造成“千城一面”“千楼一面”。在特色小城镇建设中，一些地方存在盲目跟风、借机搞房地产开发的倾向。

消除城乡二元结构还需努力。我国城乡居民收入差距较大，2018年城乡居民人均可支配收入之比仍达2.69∶1。一个重要原因是城乡一体化的土地市场尚未形成，农村资源变资本、变财富的渠道还不畅通。同时，城乡社会保障制度尚未完全并轨，实现城乡基本公共服务均等化任务还十分艰巨。进城落户农民承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”退出机制不畅，缺乏自主退出的制度安排，也不利于农业人口有序转移。

促进城乡融合发展

当前，我国城镇化已经进入重要发展阶段，正在由速度型向质量型转变。应统筹推进新型城镇化与乡村振兴，坚持以人为核心、以提高质量为导向、以城市群为主体、以就近就地转移为重点，全面提高城镇化质量，让广大人民群众充分分享城镇化的红利。

加快农业转移人口市民化。进一步完善农业转移人口市民化的成本分担和利益协调机制。一方面，全面深化户籍制度及配套改革，完善城乡建设用地增减挂钩、人地钱挂钩机制及相关配套政策，促进符合条件的农业转移人口尽快落户城镇。另一方面，加快城乡基本公共服务均等化步伐，扩大居住证享受公共服务的范围，并逐步与户籍制度并轨，实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖，最终实现市民化与城镇化同步。

提高城市群和城镇发展质量。构建世界级、国家级和区域级三级城市群体系，按照综合承载能力、开发强度和发展潜力标准，合理划定城市增长边界，优化空间布局，确定生产、生活和生态空间，明确城镇功能定位，提高城镇发展质量。推动区域一体化发展，不断增强城市群对农业转移人口的吸引力和承载力，使之成为推进新型城镇化的主体形态和吸纳新增城镇人口的核心载体。

构建科学合理的城镇化格局。在规模格局上，优化提升中心城市功能，加快中心城市转型升级，充分发挥其引领带动作用。积极培育中小城市和特色城镇，有序推进设市工作，强化公共服务和产业支撑，促进大中小城市和小城镇网络化发展。在空间格局上，着力抓好中西部尤其是老少边穷地区城镇化，积极培育一批新增长点、新增长极、新增长带，提高城镇的吸引力、承载力和产业支撑能力。

降低城镇化的资源环境成本。从根本上改变发展方式粗放、可持续性差、资源环境成本高的城镇化模式，坚持生态优先、绿色发展，统筹协调城镇化与资源环境的关系。全面推进节能、节水、节地、节材工作，大幅降低城镇化进程中的资源消耗和“三废”排放，提高资源配置和土地利用效率。推进低效产业用地再开发，走资源消耗低、环境友好、集约高效的绿色城镇化道路。

完善城乡融合发展体制机制。实行新型城镇化与乡村振兴联动，加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革，完善进城落户农民农村“三权”自愿有偿退出机制和资本化途径，构建城乡统一的户籍登记、土地管理、就业管理、社会保障制度等公共服务和社会治理体系，促进城乡要素、产业、居民、社会和生态全面融合，使城市与乡村成为一个相互依存、相互融合、互促共荣的共同体。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）

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产业发展要跟上

城镇化不是“摊大饼”（适势求是）

文/张学良

城镇发展是一个自然历史过程，有其自身规律，需要保证人口和用地相匹配、城镇规模同资源环境承载能力相适应。改革开放40多年来，我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化成为我国经济社会发展的重要动力。但在这个过程中也出现了人口和用地、城镇规模同资源环境承载能力不匹配等问题，一些城市发展出现了低密度扩张的趋势。

有的地方城镇规划脱离经济社会发展规律和当地实际，很难做到生产空间、生活空间和生态空间的协调统一。如果盲目追求城镇规模，“摊大饼”式扩张，就会加剧土地粗放利用和“城市病”等问题。同时，如果城镇发展没有产业支撑，又容易出现人口流失现象，阻碍城镇进一步发展。推动新型城镇化高质量发展，应当坚持集约、高效、生态发展模式，走产城融合发展道路，防止“摊大饼”式扩张，避免出现城镇“空心化”等问题。

产业是城镇发展的经济前提，城镇是产业发展的重要载体。城镇扩大了，产业发展要跟上。在加快农业转移人口市民化的过程中，抓好产业发展是实现居民就业、保障社会稳定的重要基础。新型城镇化应坚持产城融合，建设经济发展、社会和谐、生态文明、人民幸福、宜居宜业的新型城区，促进城镇土地集约利用，加速产业空间集聚，最终形成以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的新局面。

当前，促进产业和小城镇融合是推进城镇化的重要方向。小城镇往往是乡村地区的经济中心，产业发展具有一定条件和基础。以产业和小城镇融合为着力点，有利于加速城乡一体化进程，推动经济转型升级和发展动能转换，增强小城镇的吸引力，提高就近城镇化水平，降低人口跨省、跨市迁移带来的成本，促进户籍人口城镇化。同时，也有利于城镇资金、技术、信息等要素向农村地区流动，促进农村一二三产业融合发展和乡村振兴。推动产城融合，应坚持产业立城、产业建城、产业兴城，贯彻新发展理念，按照经济高质量发展要求，从各地实际出发，发展具有禀赋优势的产业，做精做强当地特色产业。

推动产城融合，可以在两个维度上重点突破。一是都市圈的空间维度。着力推进中心城市与小城镇一体化的都市圈建设，促进资源在中心城市与周边城镇之间优化配置，加快推动中心城市产业升级和功能升级，通过产业链分工和技术溢出把一般性的发展空间让渡给周边城镇，弥补小城镇产业发展的不足。按照功能、产业、交通、公共服务、生态五位一体的框架促进都市圈协调发展，推动形成基本公共服务均等、基础设施比较均衡和生态环境优美的良好局面。二是现有产业园区的空间维度。当前，产业园区普遍存在重产轻城问题，功能结构比较单一。在产业园区建设中，应注重城镇功能改造，通过土地制度、户籍制度和行政管理制度等改革创新，实现生产、住宅、办公、商业、休闲等功能区相互交织，提高产业园区生产生活活力，促进产业园区外来就业人口就地城镇化，推动生产型园区从产业孤岛转型为产城融合的城镇综合功能区。

（作者为上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长）

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更好实现以人为核心的城镇化（大家手笔）

文/尹 稚

回顾我国改革开放历史，大规模工业化推动了大量农村富余劳动力进入城镇。在这个过程中，城镇化进程曾明显滞后于工业化。2013年，中央召开改革开放以来第一次城镇化工作会议，作出以人为核心的新型城镇化战略部署，从顶层设计上明确了城镇化是现代化的必由之路。随后又制定实施了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，新型城镇化建设进程加快。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新型城镇化又有了高质量发展的新内涵。

高质量的新型城镇化意味着要建立健全城乡要素双向流动机制。从全球视野看，经历过城镇化的国家也往往经历过城乡二元化的发展阶段。在这个阶段，从农村转移出来的劳动力成为城市的新移民，进而成为新市民。但这还只是城乡间要素的单向流动，城市不能仅仅成为一个巨大的要素黑洞。资金、技术、人才等要素在流入城市后，还要能反向流回乡村，否则乡村就会因要素流出、资源短缺而无法持续发展。推进高质量的新型城镇化，需要拓宽城市资源流向农村的通道，让资金、技术、人才等要素再汇聚到农村，推动城乡融合发展。

都市圈建设对新型城镇化发挥着更加关键的推动作用。随着我国跨省区城市群发展规划编制大量完成，粤港澳大湾区建设稳步开局，长三角一体化发展上升为国家战略，“19+2城市群”格局基本形成。整体来看，我国城市群还有很大发展空间，城市群内部经济社会联系还比较弱，跨行政区划协调机制大多没有建立起来。促进城市群发育必须抓住都市圈建设这个关键。都市圈是城市群的基础形态，是以大城市为核心、与周边具有紧密人口和经济关联的中小城市共同组成的一体化地域空间组织。当前，我国正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市协调发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的格局，都市圈正是这个格局中具有枢纽地位的重要一环。建设以中心城市为核心的都市圈，可以实现大中小城市协调发展，促进城市与特色小镇建设、乡村振兴战略联动。建设都市圈离不开交通基础设施建设，特别需要完善跨区域交通基础设施布局。交通基础设施的成熟能够促进人口在都市圈内大中小城市、小城镇及乡村合理分布、各得其所，实现人口分布与产业空间分工的优化协调配置。

高质量的新型城镇化尤其体现在实现更高质量的以人为核心。我国基础设施及公共服务体系的配置仍以传统的千人指标为参考基准，即考察每千名居民拥有各项公共服务设施的数量、规格、面积和服务半径等，但这是建立在社区人口结构基本相似、从中心点出发在所有方向上时空距离基本相同等假设基础上的。以此为标准的服务设施布局与实际的人口分布可能不完全匹配，容易造成设施资源供需不平衡。实际上，当初设定这一标准，是受技术条件制约的无奈之举。今天，新一代信息技术已经可以对人口分布、时空距离进行准确分析。实现更高质量的以人为核心的新型城镇化，应当重新探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式创新。

此外，城镇发展还需要与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一。这就要求实施就业优先政策，确保稳就业增就业。在我国，促进区域协调发展、统筹东中西部发展具有重要意义。这就更需要增强中心城市的辐射带动能力，实现就业机会在区域、城乡等不同空间尺度上更加均衡分布。均衡分布并不是平均分配，而是强化就业差异化与空间差异化的协调配合，为不同层级的城乡聚居点找到相应的产业和就业形式。其中，尤其应加快发展服务业特别是物流运输、销售结算等生产性服务业，推动先进制造业和现代服务业深度融合，助力提升工业效率，实现就业机会多元化。

（作者为清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授）