社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。社会治理应该走法治化的道路，这已经成为一种社会共识。党的十八大对于法治提出了新的表述，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”十六个字，我将此概括为“法治新十六字方针”。研究社会治理法治化，离不开法治的几个基本要素和环节。“法治新十六字方针”对社会治理法治化具有极其重要的意义。

　　“科学立法”的提出，对于立法和政策制定都有重要意义

　　谈到立法，一般人会理解为国家级的立法，但是现在的立法已经是多层次了。我将中国的立法结构概括为“一元两级多层次”。“一元”是指整个中华人民共和国是统一的立法体系; “两级”就是指中央和地方两级; “多层次”是指在中央和地方有不同的立法层次。对于有立法权的主体，在立法过程中要不要讲科学立法，这就是我们首先要考虑的问题。除了立法以外，我们还在思考当代中国的规范体系问题。除了法律规范以外，在社会生活中还存在着起重要作用的其他一些规范类型，比如政策，党委要制定政策，政府要制定政策，各级党委和政府都在制定政策，这个政策也是一个规范体系，那我们就要考虑，在制定政策的过程中要不要考虑法治化的问题？政府的决策、党委的决策，要不要体现科学的问题？因为“科学”这个概念包含着非常丰富的内容，包括党委在制定政策的时候，政府在制定政策的时候，要和宪法做一下对照，要和法律做一下对照。

　　这些年在研究过程当中我们发现，中国的法律冲突现象严重，政策和法律冲突的地方更多。我看到一个报告，也是社会上议论比较多的问题，中国现在有1300万黑户，就是没有上户口的孩子。为什么会出现1300万黑户呢？按照《户口登记条例》，在户口登记环节其实是没有任何附加条件的，但是我们另一方面也有一个计划生育的国策，而且有法律。计划生育这样一个政策在执行的过程中，给出生的孩子上户口附加了很多条件，比如社会抚养费的问题，黑户大部分是由于超生产生的，没有交社会抚养费就不能上户口。这样一来就有一个问题，如果国家关于户口登记的专门法即《户口登记条例》没有附加任何条件，按道理任何一个孩子都应该能够得到登记，但是我们另外出台的计划生育政策，在执行这样一个政策的过程中设置了很多条件，没有达到这些条件的孩子就上不了户口。所以这就是政策和法律打架的问题，这就说明了法律和政策制定过程中没有注意科学要求，最起码的要求就是互相一致。

　　所以，科学立法的提出，对于立法和政策制定都有重要意义。经常有人问我，法律冲突现象的原因是什么?从立法理论上和我国的立法制度上来讲，不应该出现法律冲突的现象。我们有一个立法原则，每一个下位法在制定过程中都要考虑和上位法有没有冲突，有冲突的话这个下位法律就不能制定。但是在实践中为什么会出现这么多冲突的现象？就是因为我们的立法工作者在立法观念上不善于去寻找这个法律和上位法律有没有冲突，符不符合宪法的总原则和相关条款，这是立法者最起码的一个功课。

　　“严格执法”是社会管理最重要的一块，这个环节做得很好的话，对实现社会和谐会有很大帮助

　　“法治新十六字方针”的第二句话是“严格执法”，我比较了一下，它是和原来的十六字方针最接近的一句话。原来的十六字方针是“有法必依”，严格执法和有法必依是最接近的。“严格执法”针对的是我们现在的法律实施状况。法治国家建设的重点是法律实施，而执法是法律实施的重要环节。所谓法律实施，就是指法律制定出来以后怎么在社会中贯彻下去。我们将法律实施分为三个环节，一个是执法，即狭义的行政执法。这些年有个问题，我们的法学界对司法的问题关注比较多，而对行政执法关注得不是很多。我经过分析认为，司法对法律的实施所占的比例是很小的，不论是刑事案件还是民事案件，都是不告不理。中国现有的法律240多个，我们有的立法专家说70%都没有被法院适用，所以他得出一个结论，这70%的法律都是“闲法”，对这个说法我是不能认同的，作为一位立法专家得出这样的结论我感到诧异。什么是法律？我们怎么判断法律？按照他的标准，只有被法院适用了就叫法，没有适用就不叫法，那我们很多的法是靠行政执法去执行的，算不算法？最近我和一位专家讨论，我们的组织法体系本身就是处在一种运行状态，宪法到现在没有一个案件被法院适用，我国这样一个组织架构，政权结构靠什么组织起来的？人大靠什么来建立？国务院靠什么来建立？最高人民法院、最高人民检察院靠什么来建立？不就靠宪法和组织法这样一套法律体系建立起来的吗？所以有人讲宪法在实践中没有被实施，这是不符合实际的一种说法。

　　所以，行政执法承担着法律实施很重要的任务，什么叫行政执法？警察在大街上执行公务就是行政执法，而不是纠正违章了才叫执法。户籍警察在派出所给居民办理户籍关系、出入境手续，每办一个就是在行政执法。工商、质检都是在执法，只要是有执法依据的这些主体所做的行为都是一种执法行为。从这样一个角度观察，执法在法律实施中承担着更重要的任务。在很大程度上，执法是社会管理最重要的一块，所以讲社会管理的法治化，执法是一个重点，司法的特点决定了它是事后的，而执法是主动的行为。

　　严格执法对实现法治化是非常重要的，尤其对于地方政府。我们一提起社会治安、社会治理，大家首先想到的是城管，城管是浮在面上的，但是社会治理其实是涉及非常广泛的，几乎无所不包，医患关系、民生问题、网络管理，包括犯罪问题，它都是社会治理的范畴。上访、信访，都是社会治理所要关注的领域。在这样一个领域里面，如果按法治化的方式来处理，可能是一种结果；如果按照非法治化的方式处理，又会是另外一种结果。所以在社会治理领域坚持法治化，尤其在严格执法的环节如果能够做得很好的话，对实现社会和谐的局面会有很大帮助。

　　“公正司法”是要让公民在每一个案件中感受到公平正义，这是对司法很高的要求

　　“法治新十六字方针”的第三句话是“公正司法”。以前我们提出的有法必依、违法必究，它没有提出价值要求，这次的十六字方针提出司法必须公正，这个“公正”就是一个经典的价值概念，其实就是对司法提出了一个价值命题。关于司法的目标，最开始确定为公正，后来发现效率有问题了，2003年提出了公正和高效两大目标，后来发现司法权威有问题了，十七大提出了建立公正、高效、权威的社会主义司法体制，十八大承续了这个提法，即公正、高效、权威的司法体制。

　　什么叫公正司法？习近平同志讲要让公民在每一个案件中感受到公平正义。这是一个非常高的标准和要求。怎么才能让每一个公民在每个案件里感受到公平正义呢？原告被告利益不一样，败诉方会觉得享受不到公平正义，甚至我们还看到即使是胜诉方胜诉了也感受不到公平正义。所以公正司法就要建立很多标准，公正司法主要是针对法院和检察院的。怎么才叫公正？个案里面有没有公正？个案和个案比较的时候，你那个案件和我这个案件情况一样，你那个那样判，我这个这样判，行不行？最高人民法院从2010年实施案例指导制度，截至目前一共发布了11批56个指导性案例，就是为了实现同案同判。为什么要同案同判？因为它体现了司法公正，同案不同判就不能体现司法公正。在统一的中华人民共和国的法律体系和司法制度之下，如果同案不能同判，有违司法公正。在司法中，公正是对司法很高的要求，公正如何具体地体现在每一个案件里面，是要进行具体的案件分析的。

　　“全民守法”的提出，解决了我们长期争论的“法律到底是治官还是治老百姓”的问题

　　“法治新十六字方针”的第四句话是“全民守法”。全民守法在原来的十六字方针里面是没有的，有法必依，这个“必依”里面隐性地包含着守法，但“必依”主要还是指执法和司法的领域。“全民守法”是“新法治十六字方针”的一个亮点。此前关于依法治国有很多的争论，其中有一个最大的争论就是法到底是治谁的。有两种观点: 一种观点是法律就是治老百姓的，大家在现实生活中亲身感受到好像法律就是治老百姓的; 另外一种观点认为法律就是治当官的。 我觉得这样的命题不符合法理学的基本原理。法律是一种普遍性规则，法律是有其适用对象的，这种普遍性规则有它适用的主体，法律作为一个普遍的行为规则，对所有的公民平等适用，怎么可以说法是适用于当官的、或适用于老百姓？当然，有一些特殊主体法有其具体的调整对象，比如教师法是调整教师关系的，高等教育法就是调整高等教育关系的，公务员法就是调整公务员的权利义务关系，我们叫特殊主体法。如果今后我们制定一个反贪污法，贪污的主体一般来说是公职人员，会计也可能贪污，所以它是一个特殊主体法，针对不同的主体来适用的。但是如果把法律归结为治当官的命题，实际上是对法治理念的误导性宣传。“全民守法”的提出，解决了我们长期争论的法律到底是治当官的还是治老百姓的问题。

　　“法治新十六字方针”强调全民守法，同我们过去提出的“全社会守法”这个概念很接近。全民守法，字面的意思是只要是中华人民共和国的公民，都要守法。但我们对全民守法应该做一个解释，“全民”不只等于全体公民，我们社会结构中除了公民以外，还有法人，比如政党、社团等法人，法人是一种法律拟制，也要守法。在全民守法中，政党、政府机关、公职人员、领导干部应该带头守法，因为只有你带头守法，才能带动老百姓守法。但是我反对另外一种论调，说政府都不守法，老百姓怎么守法呢？我们不能因为政府不守法老百姓就不守法，这种论调是极为有害的，煽动性是极强的。有一些学者经常讲这个歪论，我一听到这个问题，就说，我们不能因为有杀人犯存在我们就去杀人，这是很荒谬的。所以法治理念应当是一种理性的、科学的理念。

　　(刘作翔 作者为中国社科院法学所研究员)