《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》适时且有魄力地提出，到2020年“公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业”的宏伟目标，预示着我国公共文化服务领域的发展将在未来的五年内成为改革的又一里程碑。

公共文化服务体系包含着公共文化设施、公共文化产品、文化服务及制度体系等方面，以保障公民基本文化权益为主要内容，以公共财政为支撑，兼具公益性、公平性、均等性、便利性等基本要求，属于文化事业领域。“十二五”期间，我国公共文化服务体系初步建立，采取了一系列保障公民文化权益的举措。文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、美术馆等基本公共文化服务设施更加健全并扩大向社会免费开放范围，在保障公共文化服务公平、均等化等方面取得进展。

完善的制度体系是建设公共文化服务体系的必然要求。目前，我国多部公共文化服务领域法律列入十二届全国人大常委会立法规划，文化事业法律体系已见雏形。公共文化服务保障法（草案）已经向社会公开征求意见，与公共图书馆法一同列入立法规划第一类项目，将在十二届全国人大任期内提请审议通过。文物保护法（修改）、广播电视传输保障制度等也进入立法视野。另外，博物馆条例、文化馆管理办法等相应一系列法规、规章也将进行修订。我国文化事业法律法规从过去的寥寥可数，到如今多部法律立法同时推进，在欣喜之余，也应意识到突飞猛进的立法进程意味着文化事业领域各项法律制度亟须系统化、体系化的梳理。因此，构建文化事业制度体系，也是“十三五”期间公共文化服务体系建设需要考虑的问题。

制定基本法律，规范提供方式

构建公共文化服务制度体系，需要对多部法律的位阶、效力和适用之间的关系具体把握，也需要在基本制度、法律规范方面形成一以贯之、逻辑连贯的体系。具体说来，可以从以下几方面入手：

首先，制定公共文化服务保障体系基本法律。公共文化服务保障立法是公共文化服务制度体系的法治基础。正式生效的“公共文化服务保障法”也将是文化事业领域诸法的基本法。在调整对象上，目前草案中，公共文化服务包含公共文化设施、文化产品、文化活动的方方面面，法律规范涉及文化事业的各个领域。其中仅公共文化设施一项就包含极其广泛的内容，大到图书馆、博物馆、文化馆、体育场等，小到村综合文化服务中心、城乡阅报栏等都涵盖在内。在法律关系上，“公共文化服务保障法”不仅规定政府与文化管理机关、公益性文化单位之间的经费投入和保障机制等财政关系，也包含图书馆、博物馆、美术馆等文化单位与享有文化权益的个人之间的公共文化服务提供的法律关系。横向上覆盖文化事业的方方面面，纵向上贯穿公共文化服务的各个环节，因此，“公共文化服务保障法”理所应当地成为文化事业领域的基本法。

“公共文化服务保障法”作为公共文化服务领域的基本法所体现的是文化事业立法的基本原则和基本制度。具体制度通过“公共图书馆法”、“广播电视传输保障法”、“文化馆法（条例）”、“博物馆法（条例）”等法律法规及规章加以规定，最终形成以“公共文化服务保障法”为统领的有主有次、系统完备的文化事业法律制度体系。

其次，规范公共文化服务提供方式。公民文化权益的最终实现环节在于文化事业单位所提供的公共文化服务。以公益性、非营利性为原则的公共文化服务事业，不能过度倚重于市场机制来调节，而更应当通过明确国家和政府责任的法律制度来实现。

目前，根据文化部《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》，除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化部门归口管理的公共文化场馆全部向社会开放。这固然有利于文化权益的落实，同时也要兼顾两方面：一是对于部分不予开放的公共文化服务场馆，应当尽可能利用其他方式让公众能够一定程度上获得其中的文化产品和服务；二是对于已经开放的文化场馆，应当确立相应规则使其能够兼顾实现其他职能。许多文化场馆往往不仅仅具有提供公共文化服务的唯一职能，比如一些公共图书馆兼具古籍保护任务，博物馆具有保护文物和非物质文化遗产的作用。

公共文化服务提供的方式，关注的不仅是场馆开不开放，开放免不免费的问题，还要考虑到如何开放，如何提供服务的具体问题。比如，图书馆馆藏古籍应当尽快实现电子化，通过现代技术向公众提供，而不只是雪藏起来。再比如，体育场馆应当遵循公物一般使用和特别使用的行政法学理论，向社会开放以便公众休闲健身的同时，也要允许社会组织、商业团体等通过预约、短期租赁等方式举办有一定规模和影响力的体育竞技活动，以更好实现体育场馆宏观上承载的社会职能，弘扬体育精神，振兴体育事业。

划定央地权责范围，放宽社会参与审批条件

构建公共文化服务制度体系，还需要划定央地公共文化服务权责范围。

公共文化服务可以分为两类，第一类是较为固定的公共文化设施，包含公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、纪念馆、体育场、工人文化宫、青少年宫等，这些在土地管理与使用、财政支出、人员配置等方面有相对较高的要求，一般由相应的文化事业单位直接管理、文化主管部门监督。这类公共文化服务场馆、设施的建设、运营成本应当由中央和地方财政共同负担，并立法规定分担比例及分担方式，明确划分中央与地方政府公共文化支出责任。

第二类是流动性的文化服务，包括村（社区）综合文化服务中心、农家书屋、城乡阅报栏等由于其服务形式比较灵活、地点随意，由地方文化主管部门管理较为便利，由地方政府及其文化主管部门决定设立和变更这些文化服务提供的场所和方式。财政上应当由地方政府主要负责，中央财政适当补助。

还应放宽社会参与公共文化服务审批条件。公共文化服务保障法（草案）体现了国家对公民、法人和其他组织参与公共文化服务事业采取鼓励和支持的态度。但是，目前在一些文化事业领域，仍然对于私人参与有诸多的限制。目前民办博物馆成立手续繁琐，依相关规定，其名称拟定要求严格，须由登记管理机关预审。公民、法人或者其他组织难以参与到公共文化服务体系建设中。应当逐步取消文化事业领域不必要的行政许可，放宽公益性民办文化设施的审批条件，鼓励全民建设公共文化服务体系。

完善财政保障制度，强化法律责任

构建公共文化服务制度体系，须完善公共文化服务财政保障制度。

财政支付规则是文化事业立法的重心。文化事业的非营利性决定其必须依托公共财政才能切实保障公民文化权益。“十二五”以来我国美术馆、公共图书馆、文化站等扩大免费的范围，更需要强有力的资金保障，才能保障人民的文化权益得到实现。公共文化服务保障法（草案）也在保障措施一章作出规定，各级人民政府应当将公共文化服务所需经费纳入财政预算。政府应当把公共文化服务设施建设、运营成本、公共文化产品等纳入到公共财政的经常性支出。

财政支付过程同时要顾及公平性与均等性，对于少数民族地区、边疆地区、贫困地区要给予重点扶持，建立财政转移支付的长效机制。

应强化公共文化服务法律责任。文化事业立法较为注重规范政府行为，公共文化服务设施建设、公共文化保障制度等法律规范以规定各级政府及其文化主管部门、新闻广电主管部门的法律义务为主。因此，违法的行政行为经常以不作为形式出现，相应的行政责任形式也就主要是责令履行法律义务、主管人员行政处分等。但是，法律所能预见的违法行为毕竟有限，在实际法律运行过程中，行政机关很可能通过作为行为妨碍公共文化服务提供、设施建设。文化事业立法应当为多种违法行为留有规制空间，以期获得更好的法律实效。

另外，从主体上看，公共文化服务法律制度中涉及三方主体，一是各级政府及其文化主管部门，二是实际提供文化服务的文化事业单位，三是享有文化权益的公民、法人及其他组织。三方主体之间依据相应的行政法规范，既存在行政法律关系，后两者之间又具有一定的平等性。所以，可以考虑以适当的方式综合运用行政责任与民事责任形式。二者通过一定的程序衔接，能够更好地规制公共文化服务提供行为。

总之，公共文化服务的制度体系尚处于萌芽阶段，构建结构科学、内容健全的制度体系是公共文化服务的有效法律保障。期待“十三五”期间，文化事业立法能够羽翼丰满，成为公民文化权益的有力保障。□

（曲衍东为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心助理研究员；熊文钊为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、国家社科基金重大项目《文化法治体系建设研究》主持人）