“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，需要破解发展难题，厚植发展优势，培育发展新动力。中央提出的到2020年引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，既体现了新型城镇化“以人为本”的本质要求，又明确了新型城镇化建设的阶段性重点目标，有利于从需求和供给两端为全面建成小康社会提供发展新理念、新方向、新动力。

　　就近城镇化将为全面建成小康社会提供发展新动力

　　首先，就近城镇化是扩大内需的最大潜力。就近城镇化带动大量农村人口进入城镇，带来消费需求的大幅增加，同时还产生庞大基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求。其次，就近城镇化是产业结构调整升级的重要依托。就近城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，极大地推动工业化进程。同时，城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展，催生了一系列新业态。再次，就近城镇化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带来人们生活方式改变，带动消费需求将从“吃穿用”转变到“住行学”，推动消费结构和消费方式升级。城镇化带来人力资本和信息知识聚集，促进市场竞争、技术创新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿色发展。最后，就近城镇化是统筹城乡发展的重要途径。通过就近城镇化，大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量会大幅度增加，有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程，解决农业增长、农村稳定、农民增收问题。就近城镇化还可推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡协调发展和共同繁荣。

　　就近城镇化面临的巨大发展难题不容忽视

　　当前，就近城镇化发展面临诸多困境，主要存在产业支撑不足、资金严重短缺、政策不完善、规划不合理等问题。一是产业发展滞后，支撑能力不足。政府主导产业发展，特色不鲜明，一窝蜂地上重化工业、制造业，缺少区域产业分工和错位发展，产业结构严重雷同，竞争力弱。片面理解“产业支撑”的含义，忽视社会建设和公共服务事业发展，城市服务功能不足，人气不旺。二是融资渠道不畅，资金严重短缺。当前经济下行压力大，财税收入缩水，土地也不像以前那么好卖了，地方政府负债规模过大的风险也逐渐暴露。而作为市场主体的企业，近些年普遍反映融资难、融资贵问题突出，中西部中小企业融资更是困难重重。商业银行和政策性金融机构因其农村网点分布少、针对农民的产品服务少，涉农金融服务缺位比较严重。三是改革不到位，配套政策不完善。由于体制机制改革不到位，政策不配套，制约了就近城镇化的展开。由于农村土地制度改革滞后，农村土地要素没有盘活，农民缺少金融资本武装，农民土地流转、抵押、贷款和农业适度规模经营进展迟缓。地方直接融资渠道有限，政策性和商业性金融界限混淆，中小金融机构生长困难。四是规划不合理，形式主义严重。多头规划，总体规划、分区规划和专项规划衔接不够，没有做到多规合一。规划宗旨、目标不清晰，一些地方政府盲目模仿发达地区的做法，思路不清、方向不明。群众参与度低，对群众的诉求回应不够，存在着以权代规的问题，规划实施刚性不足。规划缺乏鲜明的个性特色，针对性差，可操作性不强。

　　就近城镇化面临的难题，具有相当的普遍性，主要有三个方面的原因。一是发展理念存在误区，片面迷信大城市。我国城市行政等级与资源分配呈正相关性，优质资源过度集中在大城市，大城市越来越大，而中小城市、小城镇难以获得应有的经济资源和公共资源，发展缓慢。二是发展思路不清晰，片面发展房地产。一些地方将城镇化片面地理解为房地产化，认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发，忽视新增城镇人口如何安居乐业、如何完善城镇基础设施和基本公共服务等民生问题。将城镇化片面地理解为城镇规模的不断扩张、过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，催生房地产泡沫。三是发展政策有偏向，资源集聚不够。过去有多年的西部大开发和中部崛起战略实施，但总的来看国家宏观政策引导资源向中西部回流和集聚的强度不够，国家向中小城市、小城镇基础设施建设的投入不足制约了中西部中小城市、小城镇的发展。

　　以改革促进就近城镇化进程和健康发展

　　促进就近城镇化和健康发展，要把握两个关键点：一是既要走出片面迷信大城市的误区，同时也不能转而片面迷信中小城市、小城镇，特别是小城镇不能遍地开花，避免要素过于分散，导致土地等资源的浪费。二是把县城建设作为就近城镇化的重要平台和主要抓手。

　　高度重视产业支撑平台建设，加快推动产城人融合。有产业支撑的就近城镇化才有生命力。鼓励支持中小城市和小城镇培育壮大特色产业和新兴产业，比如通过“互联网+”来推动劳动密集型产业的发展，发展现代物流产业，发展旅游休闲和健康养老产业等。建立产业梯度转移激励机制，积极引导鼓励东部产业向中西部小城市和小城镇梯度转移，健全承接大中城市产业的激励机制。提供土地、财政、税收、金融、技术、人才等全方位的支持政策。比如，组建中西部产业发展银行和引导基金等。把特色产业与重点镇建设结合起来，培育有特色产业支撑的工业强镇、商贸重镇、旅游古镇和卫星城镇。加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，增强发展后劲。

　　拓宽投融资渠道和平台建设，建立规范透明的城市建设投融资机制。允许地方政府发行市政债券，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，拓宽城市建设融资渠道。加快建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供融资服务。完善PPP模式，拓宽社会资本投入领域和多元投入机制。加大财政支持力度，在小城镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费等，建议省市县留成部分全部或大部返还给小城镇。加大各级金融机构对中小城市和小城镇的信贷支持力度，大力实施普惠金融。地方政府成立以财政出资或控股的贷款担保公司，支持涉农贷款发放。

　　深化体制改革，完善配套政策。就近就地城镇化是一系列公共政策的集合。把简政放权落地落实，赋予地方更多自主权和基层自治权，调动地方基层干部积极性。改革土地制度，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点和承包地、宅基地抵押、担保试点，积极探索土地增值收益分配机制和进城农民的土地退出机制。深化城镇住房制度改革，加大保障性住房货币化安置力度，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重。构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，把更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、加强农民工职业技能培训。

　　转变发展理念，优化规划布局。加强政策引导和支持，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。搞好规划布局，把就近城镇化纳入经济社会整体发展规划中，推进城乡总体规划与产业发展、土地利用、交通发展、公共服务、生态建设、文化保护等多规衔接。