□　卓泽渊

全面推进依法治国是中国共产党十八大的重要战略部署,中共十八届四中全会予以了全面设计,十八届五中全会又予以了特别强调,它标志着中华民族依法治国伟大事业进入了新的历史时期。全面推进依法治国,是在全面深化改革的时代背景下,伴随着改革的全面深化进行的,它们本身就是全面深化改革的重要内容和重要保障。习近平总书记就全面推进依法治国、建设法治中国与中华民族伟大复兴的中国梦是怎样的关系,作出了一系列重要论述。

一、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话和在第十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中,都特别强调,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。

(一)依法治国、依法执政、依法行政是统一整体

依法治国、依法执政、依法行政是一个有机联系的统一整体。它们统一于中国的社会主义法治事业、统一于中国特色的社会主义建设、统一于人民当家作主。

首先,统一于中国的社会主义法治事业。社会主义法治是一个整体。从法治的结构认识上讲,法治包括立法、执法、司法、守法以及法律监督等环节。从国家、执政党、政府的结构关系上讲,法治则包含着国家、政党、政府与法律的结构关系以及对待法律的行为状态。就国家来说,广大人民运用并依照法律治国理政,也就是实行依法治国。就执政党来说,运用法治的方式来执掌国家政权、治国理政,这样的执政方式即是依法执政。就政府来说,依照法律行使国家行政权力,严格依照实体法和程序法的规定作出行政行为,这样的行政行为就是依法行政。依法治国、依法执政、依法行政是实行社会主义法治的基本框架,支撑着整个中国社会主义法治事业。

其次,统一于中国特色的社会主义建设。中国特色社会主义建设涉及社会主义经济、政治、文化、社会以及生态等各个方面。这些方面一是需要整体的依法而治,即依法进行治国理政。二是需要执政党率先采用依法执政的执政方式。在政党政治普遍化的当代世界,执政党的执政方式直接关系着一个国家的治理方式,直接影响着政府的行政状态。尤其是在共产党长期执政的中国,它的执政方式对于整个国家治理方式的决定性作用是不言而喻的。三是需要政府管理机关严格依法行政。政府是社会管理的机关,掌控和行使着国家最主要的权力——行政权力。中国特色社会主义建设事业离不开人民群众的积极参与、离不开中国共产党领导、离不开行政机关的行政管理、离不开整个国家的依法办事和依法治理,必须依法治国以推动和保障中国特色社会主义建设。

最后,统一于人民当家作主。中华人民共和国是人民民主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。实现人民民主是我们最根本也是最重要的目标。因此,我们党在定义依法治国的时候,明确地将其目标设定为逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。国家的依法治理、党的依法执政、行政机关的依法行政,说到底还是为人民服务、为人民民主服务。习近平总书记在纪念现行宪法施行30周年大会上指出:“坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家的活力、调动人民积极性为目标,扩大人民民主,发展社会主义政治文明。我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人们依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。”我们要用人民民主来统领依法治国、依法执政、依法行政。

(二)依法治国、依法执政、依法行政必须共同推进

依法治国、依法执政、依法行政为什么必须共同推进?这是由三者内涵的统一性、目标的一致性、成效的相关性所决定的。

首先,依法治国、依法执政、依法行政的统一性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政三者在内涵上具有高度的统一性,都是法治的要求,都是法治的构成部分。在一个实行依法治国的国家,所有的政党都必须依法办事。对于执政党来说,除了普遍的一般要求之外,还必须要求其严格地依法执政。对于政府来说,法治的要求是依法行政。依法治国的内容十分广泛,但是都必须依赖执政党的依法执政和政府机关的依法行政。如果执政党不能依法执政,依法治国就不可能取得成功,甚至既有的成果也可能丧失。如果庞大的政府机构违法行政,那么整个社会管理将因政府的违法而有法不依。法治就可能因为执政党或者行政机关的非法或违法而被毁坏。

其次,依法治国、依法执政、依法行政的一致性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政在直接目标上追求的都是实现法治。从法治的社会目标上讲,它们都要求为建设中国特色社会主义服务,它们本身就是中国特色社会主义建设的重要内容。在社会主义建设中,它们一同为小康社会的目标服务、为中华民族的伟大复兴服务、为人民当家作主服务。它们在目标上不仅是相同的,而且发展阶段都是大体同步的。为着相同的目标,依法治国、依法执政、依法行政都必须共同推进。只有共同推进才能与目标渐行渐近,才能形成推进法治、服务建设、实现民主的合力,而不至于相互牵制,互为羁绊。

最后,依法治国、依法执政、依法行政的相关性决定了必须共同推进。依法治国、依法执政、依法行政在成效上是相互促进,也是相互制约的。从正向的视角来看,要有很好的依法治国,就必然要有很好的依法执政和依法行政；有了很好的依法执政、依法行政,才能为依法治国提供有力的支撑。从依法执政与依法行政的关系来看,中国共产党很好地依法执政,必然会带动政府的依法行政。政府的依法行政必然有利于体现中国共产党的依法执政。换一个视角来考察就不难发现,如果没有依法治国的大背景,依法执政与依法行政都将失去国家意义上的政治前提。依法执政、依法行政作为依法治国的两大元素,任何一个挫折或者失误,都必将影响依法治国的总体进程。

(三)依法治国、依法执政、依法行政何以共同推进

第一,依法治国必须着眼全局,全面部署,在法治发展规划上要努力确保依法执政、依法行政与之齐头并进。依法治国是一个伟大的社会工程,也是国家治理与社会管理方式的历史转型。它涉及方方面面,牵涉各个环节。因此,在对整个法治发展的规划上,要统观依法治国、依法执政、依法行政,做到总揽全局、全面规划、整体着眼、顶层设计。只有这样,依法治国作为治国的基本方略,才能体现全面推进的全局性、整体性、战略性。

第二,中国共产党依法执政的各项措施必须适应依法治国的总体要求。依法治国的主体是人民群众,依法治国的领导力量是中国共产党。中国共产党在谋划依法执政的大政方针与具体措施时,必须将自己依法执政的政策规章与依法治国的总体要求结合起来。党要自觉体现依法治国的总体要求,与时俱进地将党内规章、决策、措施与依法治国的要求与进程相协调。凡是依法治国所反对的既有做法,坚决地加以改革；凡是依法治国所期待的政治条件,积极地加以准备；凡是依法治国需要的执政措施,认真地加以实施。中国共产党领导法治方向、服从法治需要、推动法治发展的实际行动应当成为社会的表率,成为推动依法治国最重大的政治力量。

第三,依法行政必须适应人民群众依法治国与中国共产党依法执政的双重需要。依法行政是对政府行为的法治化要求。政府作为国家公权力机构之一,在依法治国的过程中,必须率先法治化。人民群众依法治国首要的就是约束公权力,一个极为重要的约束对象当然就是体系最庞大、权力最广泛、官员最集中的各级政府。因此,依法行政就成为依法治国的重中之重。依法行政需要以依法治国的总体目标作为自己的努力方向。我国行政机关在政治上必须坚持党的领导,必须以党的依法执政为导向,适应依法执政的需要,并以此确立自己依法行政的具体目标。中国共产党不仅是政治意义上的领导党,还是法律意义上的执政党,其政策通过立法程序上升为国家意志,表现为法律。行政机关在法律上是立法机关的执行机关,其执行的法律,在政策来源的意义上讲,来自中国共产党的执政主张。从这一视角来认识,我们同样必须强调政府的依法行政必须以党的依法执政作为自己制定行政法规、理解法律精神、指导行政执法的风向标。

第四,依法治国、依法执政、依法行政必须彼此协调,形成合力。依法治国、依法执政、依法行政都是法治的重要元素,它们协调配合才是一个有机联系的整体。因此,只有共同推进,才能形成合力,凝聚成推动法治的综合力量。

二、坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

习近平总书记在指出依法治国、依法执政、依法行政共同推进的同时,总是强调必须将法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家、法治政府、法治社会是法治建设的三大目标,也是三大支柱,缺少任何一个方面,法治就是残缺的,其总体目标就无法实现,依法治国就会出现偏差,法治建设也就无法成功。为此,必须推进法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。

(一)法治国家、法治政府、法治社会一体建设的内在依据

法治国家、法治政府、法治社会一体建设的内在依据,是三者及其统一于法治的内在联系。习近平总书记之所以一再强调要将三者一体建设,正是以三者本身的性质及其相互联系作为客观依据的。

首先,法治国家是法治政府的前提条件。任何一个政府要成为法治政府,都必须以其国家的法治化作为前提。一是因为法治政府所依据的法律,必须由法治化的立法机关制定。法治化的立法机关及其立法,显然只能由法治国家予以提供。二是因为法治政府必然是受权力机关依法制约和司法机关依法监督的政府。权力机关的依法制约与司法机关的依法监督,只能在法治国家中才有可能存在并实现。三是因为法治政府必须是受人民群众依法监督的政府。人民群众对政府的监督权力需要国家立法的充分认可和司法的有力保障。这种认可和保障同样需要法治国家予以保证。

其次,法治国家、法治政府共同构成法治社会的政治基础。社会本来是国家与政府的基础,这是马克思主义基本原理。但是作为法治社会,它已经不再是一般意义的社会。法治社会的政治基础,只能由法治国家和法治政府提供。因为法治社会是以一般意义的社会作为基础的、更高层次的社会状态,它需要有政治权力机构为其创造法治化的政治条件,提供法治化的政治空间。

再次,法治政府是法治国家的重要支柱,是法治社会的决定性因素。政府在国家权力结构中的意义是举足轻重的,是其最主要的部分。国家权力在很大程度上都是由政府行使的,尤其是国家对于社会的管理权,基本上掌握在政府手中。拥有最大、最多社会管理权即行政权的政府,当然是法治国家极为重要的环节。没有政府的法治化必无国家的法治化,没有法治政府必无法治国家。法治政府毫无疑问地是法治社会的决定性因素。只要政府不法治化,社会就无法法治化。法治政府是法治社会的先导,影响着法治社会建设的成败。

最后,法治社会是法治国家、法治政府的必要条件。法治社会要以法治国家、法治政府作为政治基础,但是法治社会反过来又成为法治国家和法治政府的必要条件。社会的定义十分纷繁、复杂多样。从总体上看,广义的社会一般是指最普遍、最广泛的人与人的组织与活动,甚至包括上层建筑与经济基础的全部,它是法治政府、法治国家建立的空间与基础。狭义的社会往往是指与国家、政府相对应的人群、人的组织机构等,它依然是国家和政府的重要基础。没有社会,便无法谈国家与政府,由此也就决定了法治社会对于法治国家与法治政府的条件意义。没有社会的法治化,法治政府、法治国家就建立不起来。即使有了某种意义的法治国家和法治政府,如果整个社会是非法治的,也必然会因社会的混乱或者动乱而被毁坏。

(二)法治国家、法治政府、法治社会何以一体建设

法治国家、法治政府、法治社会同为依法治国的内容,三者相互联系、内在统一,理当一体建设。立足目前的法治建设实际,我们至少应当做到以下几个方面:

第一,确立全面推进依法治国的宏大战略。全面推进依法治国是一个宏大的事业,必须统筹规划,全面构想,做好顶层设计,作出战略部署。法治国家、法治政府、法治社会是法治的三大方面,共同支撑着社会主义的法治大厦,涉及依法治国的方方面面。没有依法治国的全面推进,就不可能有三个方面的同步发展。只有着眼全局部署依法治国,全面推进依法治国,这三个方面才可能齐头并进,一体建设。正是基于这样的认知,党的十八大提出了全面推进依法治国的法治战略,特别强调了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新要求、新方针。党的十八届三中全会再次强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这就进一步为我们全面推进依法治国创造了良好的政治前提。

第二,拟定法治国家、法治政府、法治社会一体建设的具体措施。在依法治国的总体战略确定之后,必须要有具体的贯彻措施。没有具体措施的整体战略必然是空洞的、抽象的,难以具体化,无法落实。在全面推进依法治国的进程中,必须将法治国家、法治政府、法治社会建设同步规划、分步实施、循序渐进、务求实效。要具有前瞻性和预见性地将三者的蓝图一并绘就,再使三者各得其所、彼此协同、整体推进。法治国家、法治政府、法治社会的一体建设,需要具体的行动方案包括具体步骤与方法等。在拟制方案的时候,一定要通盘考虑、全局谋划、左右兼顾,使其相得益彰。

第三,做出法治国家、法治政府、法治社会一体建设的实际行动。我们既需要坐而论道,更需要起而力行。谋划是前提,行动是关键。法治国家、法治政府、法治社会建设,需要构想谋划,需要宣传鼓动,需要组织发动,但是决不能仅仅停留在口号和口头上,它更需要实际行动。各级党的组织、立法机关、行政机关、司法机关以及各类社会机构、全体公民都必须行动起来。法治不是某个组织或者某些人的事业,也不是一朝一夕的事业。它需要全党、全军、全国人民共同努力,它需要所有国家公权机关及其工作人员、各种社会团体或组织、全体社会成员,长时期地持之以恒、不懈努力。在法治建设上,在推进法治国家、法治政府、法治社会进程中,需要我们拿出将三者一体建设的实际行动。

三、实现中华民族伟大复兴的中国梦与建设法治中国

习近平总书记指出:“实现中华民族伟大复兴的中国梦,就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福,既深深体现了今天中国人的理想,也深深反映了我们先人们不懈追求进步的光荣传统。”中国梦的基本内涵就是,到中国共产党成立100年时全面建成小康社会的目标一定能实现,到新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的目标一定能实现,中华民族伟大复兴的梦想一定能实现。推进法治中国建设,全面推进依法治国是中国梦的重要内容,也是实现中国梦的推动力量和重要措施。

实现中华民族伟大复兴的中国梦,是中华民族的梦想,更是新时代中国共产党人崇高而又现实的目标。中国梦的内容极为丰富,建设和建成法治中国无疑是中国梦的重要内容。中国梦是小康社会梦、现代化国家梦,是富强梦、民主梦、文明梦、和谐梦,也是国家富强梦、民族振兴梦和人民幸福梦,其中必然包含着法治中国梦。诚如习近平总书记在第十二届全国人大第一次会议上描述中国梦时指出:“中国梦是民族的梦,也是每个中国人的梦”“中国梦归根到底是人民的梦”。

依法治国,建设社会主义法治国家是我们的总目标。一个社会主义的法治国家也就是法治中国。推进法治中国建设,是实现中国梦的必要保障与具体行动。中华民族的伟大复兴绝不是历史的简单复归,它是中华民族在新的历史时期的更新发展。法治中国是中国梦的重要内容,离开了法治发展,中国梦就残缺不全。中国梦的方方面面都需要法治提供制度确认与法律保证,法治对于市场经济、民主政治、先进文化、生态文明等的重要作用,就是法治对中国梦重要价值的集中体现。建设法治中国,就是构建中国梦,就是实现中国梦,它是中国梦现实化的法治表现与过程。全面推进依法治国就是建设法治中国和实现中国梦的法治实践。

(作者为中共中央党校教授、博士研究生导师、政法部常务副主任)