■良好的政府公信力与高度的政治认同相联系,甚至可以说,政府公信力与政治认同是同一个问题的不同表达。政府公信力处于良好状态,也就表明社会具有普遍的政治认同。在这种情况下,政府的法律权威能得到普遍性尊重,政府对于公共事务的管理效率也就较高,管理的成本也随之降低
■所谓公平,所谓正义,尽管是一种政策原则,也是一种客观存在。但更为重要的是,它是一种“主观感受”。在这方面,有一个所谓“最小受惠者的最大认同感”的原理,即一个社会的政策是不是符合公平正义原则,当由处于这个社会下层即受惠较少的那部分成员作出评价。这也是不无道理的
■政府行为往往由政府公务人员的个体行为和集体行为组成,而任何个体行为或集体行为都可能因为各种各样的原因偏离正确的方向。如同一个人一样,犯了错误之后是掩盖还是承认,这是对待错误的不同态度。只有勇敢地承认错误,并承担致错之责任,才能对政府公信力起到积极的作用
思想者小传
桑玉成 法学博士,政治学者,复旦大学教授,兼任中国政治学会副会长、上海市政治学会会长。曾任上海市社会科学界联合会党组副书记、专职副主席,复旦大学社会科学基础部主任、文科科研处处长、国际关系与公共事务学院常务副院长、校长助理等职。主要研究领域为政治学理论、中国政府与政治、公共政策等。
一般认为,社会诚信包含政府公信力,而政府公信力又是社会诚信的核心性要素。因此,通过政府公信力的建构,来推动整个社会的诚信文化和诚信体系建构,是符合逻辑的。
那么,如何认识当前我国社会诚信与政府公信力的状况?如何把握社会诚信与政府公信力对于整个社会生活的意义?怎样塑造我们的诚信文化,以及如何提升政府公信力?这些问题既需要理性的思考,更需要每一个公务人员特别是领导干部的积极作为。
把诚信问题归因于文化积淀
有一定道理但有失偏颇
近些年,人们在讨论一些社会问题时,通常比较关注文化根源方面的问题。说到诚信问题也是这样,即认为社会诚信与社会文化根源密切相关。
文化是一个比较宽泛的概念,也是一个难以精确定义的概念。大致说来,文化反映的是一个社会、一个国家长期社会生活实践所形成的习俗、行为、习惯、传统等的影响、传承和积淀。这种影响、传承和积淀,日积月累,代代相传,成为一个国家、一个社会的“文化形态”。
还有人把文化视为一种结构性体系中的“心理方面”问题。这诚如人一样,在一个由数人组成的团体中,不同的人除了外貌特征不同之外,更为重要的是还有人与人之间在价值、观念、性格等方面的差别。这种所谓人的心理层面问题,是一个人之所以区别于其他人的重要特征。
社会由千千万万的人组成。尽管每一个人心理层面的问题仅仅具有个体的性质,但在长期社会交往之中,个体的汇集又逐步形成了团体、集体乃至整个社会的特质,形成了所谓文化层面的问题。在中国,文化性的因素具有基础性意义,因而很多的问题,需要从文化视角上给予解释。
从这个意义上说,文化既是长期社会生活实践传承、积淀的结果,也是生活在现时代的人所吸纳、消化、实践与再产生的过程。换句话说,文化形态是一个动态概念,而非固化概念,是一代又一代人不断习得、领悟、传承、实践及生产的动态过程。比如,邓小平同志曾经说过,旧社会留给我们的,封建专制主义传统比较多,民主法治的传统比较少。今天的人没有在封建专制制度下生活的经历和经验,但我们身上可能依然还有封建专制主义的文化基因。这就是上述这种传承积淀的反映。当然,需要看到的是,尽管今天的人可能有封建专制主义的文化基因和传统,但由于时间和空间维度的变迁,我们今天的封建专制主义传统与旧社会那种文化形态也完全不能同日而语。
由此说来,我们把诚信问题归因于文化积淀,固然有一定的道理,但也是有失偏颇的。例如,有人会抱怨,当今社会中,不是说没有人说真话,而是说真话的人得不到好处甚至会带来麻烦,说假话的人却获益机会更多。甚至在一些情况下,我们把一个人什么真话都讲视为单纯幼稚的表现,而将善于逢场作戏、善于“见人说人话见鬼说鬼话”视为成熟的特征,等等。
总的来说,诚信问题的存在,固然与历史长河中积累的文化基因有关,但更为重要的是,与长期以来的社会实践和社会生活有关。作为一代人,我们可以批判性地吸纳前人为我们奠定的文化基础,可以基于历史赋予我们的责任和使命来创造并维系一种良好文化形态的生存和发展。一句话,我们创造了我们自己的诚信文化!
政府公信力是重要的社会资本
用当下较为流行的概念来说,社会诚信及政府公信力,是一种非常重要的社会资本。社会资本是相对于经济资本和人力资本的概念,主要是指社会中的行为者,如社会个体、社会群体、社会整体乃至国家等所构成的错综复杂的交互关系,以及在这种关系中表现出来的社会网络、行为规范、信任、服从与权威、价值共识以及道德风尚等质量和水平。
社会资本存在于社会结构之中,是无形的、潜在的、“软体的”,但在社会“总资本”中占有非常重要的份额,是构成社会间各种关系进而直接、间接影响社会效率和社会整合度的重要因素。从这个意义上看,社会资本如同经济资本、人力资本一样,构成了社会的整体实力。
今天,我们注重提高人民生活的水平和质量,同样要关注这样的社会资本积累。社会诚信及政府公信力的状况,如同社会资本一般,一旦缺失就会越来越影响到社会生活。
当下我国社会诚信及政府公信力,可以从以下三个方面进行审视。
一是社会诚信的缺失,使社会交往成本显著提高,同时使社会安全度普遍降低。
多年前,我看到过一则发人深省的漫画。那则漫画由两幅画组成,描述的是一个人到一家小店买酒,一幅画的内容是:买主和卖主面对面,一手交钱一手交货;另一幅讲的是:两人背对背,卖主举起一张人民币在灯光下检视,买主举起酒瓶在阳光下晃动。
看过这则漫画后,我感到很不安。虽然这是一个极端的艺术表现,但类似社会景象不时会出现在我们的周围,影响到社会的信任氛围。例如,我们去医院看病,不找个熟人通路似乎就难以相信医生会认真给我们看病; 我们的孩子考大学,不去托一下关系似乎总会有那种即使到了录取线也会被刷掉的危机感……如果我们每一个人或者说大多数人都觉得社会环境和风气是这样的,那可想而知,我们要付出多大的社会成本。
二是政府公信力的下降,使政府管理效率低下、成本却居高不下。
习近平总书记曾提出“塔西佗陷阱”一说。“塔西佗陷阱”通俗地讲就是,当执掌公权力的政府部门失去公信力时,无论其说真话还是假话,都会被认为说假话; 无论其做好事还是坏事,都会被认为是做坏事。习近平总书记指出,我们当然没有走到这一步,但存在的问题也不可谓不严重。“如果真的到了那一天,就会危及党的执政基础和执政地位。”
良好的政府公信力与高度的政治认同相联系,甚至可以说,政府公信力与政治认同是同一个问题的不同表达。政府公信力处于良好状态,另一方面也就表明社会具有普遍的政治认同。在这种情况下,政府的法律权威能得到普遍性尊重,政府对于公共事务的管理效率也就较高,管理的成本也就随之降低。
三是无形的社会信任度降低,直接导致有形的物质资源流失。
社会诚信和政府公信力说起来是无形的、“软体的”,但它恰似一种生物基因,生存于社会肌体之中,从而使肌体本身形成某种特征性的东西。譬如,社会诚信的问题已经渗透到许多交易行为之中。在国货与洋货的选择之间,一些人倾向于后者,尽管后者的价格远远高于前者,其中的问题值得反思。
增进政府公信力应当遵循八大原则
在社会诚信与政府公信力的建构上,政府有着重要的作为领域和空间。政府政策行为是其中的一个重要方面。任何一项政策的出台或调整,都会带来一些人的受益或受损。因此,政府的政策行为在建构公信力方面,可以起到非常重要的作用。要使政府政策行为在提升政府公信力方面起到积极作用,就不能任意而为,而应当遵循以下基本原则:
第一,利益原则。人们一切行为的背后,均有利益的基础,所以,利益的相关性将直接导致人们对于政府的认同和支持程度。如果不去探求最初的状态,那么我们可以认为,一种既定的社会也就是一种既定的利益格局。当人们习惯甚至认同一种利益格局之后,任何利益关系的调整都可能引起人们的不安。因而,在政策制定或政策调整中,在实现既定政策调整目标的基础上,需要尽最大努力保障多数人的收益,并将利益受损面减到最小的程度。
第二,正义原则。公平、正义具有非常相近的含义和意义。古人告诫为官者有“公生明,廉生威”一说,可见公平正义的政治意义。当代哲学家罗尔斯在《正义论》一书中,将正义原则视为社会的首要法则,并指出任何一项法律或政策,不管它多么管用,只要其不符合正义原则,就应该把它废弃。当然,如同“幸福”这样的概念一样,所谓公平,所谓正义,尽管是一种政策原则,也是一种客观存在。但更为重要的是,它是一种“主观感受”。在这方面,有一个所谓“最小受惠者的最大认同感”的原理,即一个社会的政策是不是符合公平正义原则,当由处于这个社会下层即受惠较少的那部分成员作出评价。这也是不无道理的。故而,政府在政策行为中,一定要多多关注一般公众的意愿和取向。
第三,合法性原则或正当性原则。这里的合法性或正当性,主要是说某项具体政策能够得到多数人的认同和支持。当然,从广义上说,所谓合法性或正当性的问题,不仅包括对于政策本身的认同和支持,而且包括对于政策制定者主体的认同和支持。诚如一个具体的单位,如果这个单位的领导认同性很好、威信很高,他的领导行为都会得到认同和支持;反之,再好的领导行为,都有可能得不到认同和支持。
第四,持续性原则。在实践中,政策冲突是带来各种社会问题的重要原因之一,也是影响政府公信力的重要因素。所谓政策冲突,往往与政策的变化和不一致密切联系。所谓政策多变,无论这种变是给相关者带来何种方面的利益影响,都不利于在积极的意义上促进政府公信力提升。
第五,程序公正原则。在政策制度或者政策调整中,也跟法律方面的问题一样,有一个实质正义和程序正义的问题。相对而言,人们对于程序的认同性强于对于实质的认同性。这好似体育比赛的情况,人们强调比赛的公正性,更多是指比赛规则能不能做到一视同仁。又如,一个地区或者一个单位的工资福利政策,作为政策制定者,应致力于找到一种如何形成不同员工、不同工资福利水平的程序规则,而不是由什么人直接确定具体的数额。
第六,角色超然原则。所谓角色超然,是指政策制定者应避免自己为自己制定政策、自己为自己规定权利。政策制定中如果能够避免两种情况,就能够立于不败之地。第一种情况就是“自己为自己制定政策”,第二种情况是“由于知识缺乏而制定无知之政策”。试想一下,如果政策制定者通过制定一个政策来调整包括自己在内的相关人的利益,那么由于其自身利益在内,因此人们很难给予较高的认同。
第七,“不追溯既往”原则。任何政策的制定或者调整都将直接、间接地影响到相关人员的利益,而利益原则又是首要的政策原则,因此通过政策来调整相关者的利益,应避免追溯既往的利益格局或利益关系。这就是说,我们应当尽量控制通过今天的政策来调整昨天利益关系的冲动,除非今天的政策对昨天的利益相关者带来增益而不是相反,或者对社会公共利益提升有益。
第八,妥协原则。长期以来,我们很少在政府行为中谈及“妥协”二字,因为人们往往视妥协为失败、退却。然而,必须指出,在政治科学领域,妥协是一个非常重要的政治原理,也是非常有效的政策原则。在很多情况下,社会政策应该是协调意志的产物。在政策制定中运用妥协原则,可以避免因独断专行而导致的政策失误,也可以因遵循多数意志而获得良好的公信力。
“推开窗户说亮话”实事求是不掩盖错误
无论作为政府的团体,还是公务人员个体,在提升政府公信力方面应该切实担负起责任。而且,作为党和国家的公务人员,需要明白一个道理,即任何一个个体、任何一个团体都是政府中的一环,始终与政府这样一个整体具有关联性。任何一个个体或团体在提升政府公信力上的努力,都有助于政府公信力的整体性发展;反之,也将对政府公信力产生消极负面的影响。在行为策略层面,需个体和团体努力形成如下三个方面的行为习惯:
一是注重公开透明,“推开窗户说亮话”。
政府执掌的是公共权力,管理的是公共事务,而所谓公共者,即大家、公众是也。既然是大家的事情、公众的事情,做到公开透明,那应该是理所当然的。好事坏事、好话坏话,都能够敞开着,并形成习惯,社会是能够理解的。怕就怕什么事情都遮遮掩掩、暗箱操作,那么即使办的是好事,公信力也难以建立起来。
二是协商后行动,而不要行动后解释。
正因为是公共的事情,所以很多公共管理措施,尤其是可能触动到相关人员利益的管理措施,需要事先通气和协商,即协商后行动而不是行动后解释。现实生活中,往往在事情发生之后遇到麻烦或者质疑时才不得已解释,但这时候的解释效果已经大打折扣。
三是要始终明白承认错误比掩盖错误高明。
政府行为往往由政府公务人员的个体行为和集体行为组成,而任何个体行为或集体行为都可能因为各种各样的原因偏离正确的方向。换句话说,政府也会犯错。如同一个人一样,犯了错误之后是掩盖还是承认,这是对待错误的不同态度。
相对而言,政府这个角色具有特殊性,主要是政府时时刻刻都在公众的关注之下。因此,政府如果犯错,掩盖往往会错上加错,对于政府公信力来说也是雪上加霜。只有勇敢地承认错误,并承担致错之责任,才能对政府公信力起到积极的作用。