■肖林
　　近日，两位经济学者围绕产业政策的争论，成为学界乃至网络的热点话题。从现实经济生活看，产业政策是政府与市场共同作用于经济发展、促进资源配置的手段，并非计划经济的产物。事实上，美国、英国、德国、法国、日本等发达市场经济国家，也都出台过针对战略性产业、重大科技创新产业、国家安全性产业等领域的产业政策，并取得了成效。当然，在一些阶段某些产业领域也有过失败教训。因而，关于产业政策的问题，要辩证地看、发展地看和实践地看，而非仅仅是“要不要”“对不对”这样绝对化的讨论。

　　并非计划经济的产物

　　关于产业政策的内涵，经济学界存在多种观点。有人提出，产业政策是国家系统设计的，有关产业发展、结构演变的政策目标和政策措施的总和；有观点认为，产业政策是为了弥补市场机制可能造成的失误、由政府采取的一种弥补政策；还有论点强调，产业政策是为了加强本国产品国际竞争力的政策。
　　综合来看，产业政策是一国政府为实现某种经济社会目标，为了弥补市场缺陷，从供给角度对产业活动实施经济干预、引导产业发展而制定的各种政策的体系。广义上讲，产业政策包含产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策等多个方面，甚至还包括与产业相关的能源政策、环保政策等。
　　虽然产业政策的表现形式可能千差万别，但其目的都是为了规范经济主体行为和市场竞争秩序，优化经济结构，合理配置和有效利用资源，提高经济发展的动力和企业竞争力。
　　日本、美国、欧盟等在促进国家产业发展过程中，曾出台一系列产业政策。例如，美国为了加快信息基础设施建设和信息产业发展，1993年推出“国内信息高速公路”计划，1994年倡议建立“全球信息基础设施”，2000年发布“面向21世纪的信息技术计划”，2009年公布“美国创新战略”及2010年实施的“国家宽带计划”。这些产业发展政策极大地促进了美国信息业的发展。再如，欧盟2000年发布“数字欧洲计划”，2009年开展“欧盟物联网行动计划”，2010年公布“欧盟数字计划”。这些计划的实施，使欧盟的信息产业在世界占据重要位置，拥有世界信息产业市场约30%的份额。
　　这些产业政策的实践表明，产业政策的制定实施与经济体的国家战略、产业方针、技术创新等方面的发展导向和目标有关。产业政策并非由经济体制所决定，也非计划经济或市场经济所独有，而是由经济运行状态和发展目标所决定的，是各种经济体制的政府管理宏观经济的普遍行为。

　　具有五方面目标取向

　　需要什么样的产业政策，实质上是讨论产业政策的目标取向问题。总体而言，各国产业政策在加速工业化进程、扶持新兴产业发展、增强产业发展竞争力、促进经济结构转型升级、提升经济发展质量等方面发挥着重要作用。
　　梳理来看，产业政策的目标取向具有五方面特征：
　　一是强调产业政策重点的阶段性调整。
　　发达国家实施的产业政策并非一成不变，也非一劳永逸，而是根据本国发展阶段的转换和市场经济程度的提升，针对不同发展阶段的目标任务，适时调整产业政策重点。
　　例如，美国在上世纪80年代推行“三二一”产业政策，第三产业产值和比重大幅提升，主导产业迅速更替，实施了以信息技术为核心的高新技术产业支持政策，取代了原先的钢铁、造船、化学等传统产业。这一时期，美国产业政策的重点是对科技创新企业实施税收优惠政策。
　　再如，日本在上世纪50年代初期，实行以经济复兴为核心的产业政策；　上世纪50年代中后期到上世纪70年代初期，实行以重化工业化发展为核心的产业政策；上世纪70、80年代，实行以发展资本和技术密集型产业、推动产业转型升级为核心的产业政策；　上世纪90年代至今，实行以适应全球化发展、推进科学技术立国为核心的产业政策。
　　二是强调产业政策与市场机制的融合。
　　发达国家产业政策的实施比较注重市场主导与政府支持相结合，在强调发挥市场竞争机制的同时，注意加强政府的宏观调节和管理。通过实施相应的产业政策，消除制约产业发展的体制性制度性障碍，并注重市场准入、技术标准、发展规划等政策配套和要素整合，引导、保障与促进产业发展。
　　比如，欧洲在上世纪80年代的经济转型阶段，加强反垄断法的执法工作，促进开放市场，将经营效率低下的国有企业推向市场，使资源流向更为需要的经济部门等。
　　三是强调产业政策塑造产业竞争优势。
　　发达国家在实施产业政策的过程中，往往依托自身资源要素禀赋，顺应产业技术发展趋势，聚焦于具有潜在比较优势的产业，对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，降低交易费用，使相关产业迅速变成具有竞争优势的产业。美国、日本等国家针对信息产业所实行的一系列计划和产业政策，充分印证了这一点。
　　四是强调产业政策促进产业技术创新。
　　产业技术创新过程往往是大投入、长周期、高风险的过程，企业投资的内生动力相对有限。同时，新产品、新技术的开发需要基础科研的突破，但基础科研通常属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性，因而需要产业政策的鼓励和支持。
　　美国提出的“先进制造伙伴计划”“先进制造业国家战略计划”，日本实行的“产业重生战略”，德国发布的“关于实施工业4.0战略的建议”等，都是国家运用产业政策促进产业技术创新的具体体现。
　　五是强调产业政策对国家战略和安全的支撑。
　　国家战略和产业安全，涉及国家安全、重大项目工程、国家公共服务等诸多领域，需要相应的产业支撑。这些产业的发展不能完全依靠市场，而要有政府的保护补贴。比如，在重大科技创新、航空航天、国防军工等产业上，各国政府都施以强有力的支持性产业政策。此外，针对产业安全的审查，也是产业政策的重要方面。

　　发挥好“两只手”的作用

　　我国的扩大开放、引进外资与产业升级有效结合的产业政策，虽然取得了举世瞩目的成功，但实践中也存在一些突出问题：
　　一是产业政策过多，覆盖面过广。自上世纪80年代末推行产业政策以来，我国逐渐成为实施产业政策较多的国家。尤其是2000年后，我们强化了产业政策的运用，颁布一系列产业政策，政策对象几乎涵盖国民经济中全部大类行业。
　　二是产业政策过细，政策措施叠加。针对单个行业的产业政策数量显著增加，政策措施具体且互相交织。
　　三是产业政策干预过强，市场机制发挥不充分。我国产业政策所涉及的领域越来越细，使得产业市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性淘汰落后产能等行政性干预不断被强化，表现出较强的直接干预市场特征。
　　随着产业政策的领域叠加，不少产业政策不仅没能促进经济发展，反倒成为经济发展的制约因素。因此，在经济新常态阶段，我们应该重新审视产业政策，借鉴各国产业政策目标取向经验，制定符合我国发展阶段、基本国情和未来产业技术革命的产业政策。要强化产业政策重点的阶段性调整，强化产业政策对市场活力激发、产业优势塑造、产业技术创新及国家战略实施的促进作用。在产业政策的制定和实施中，要发挥好有效的市场和有为的政府“两只手”的作用，使其成为连接宏观与微观、衔接中央与地方、沟通政府与市场的支点。
　　特别是，在全球贸易投资规则治理新形势、世界产业技术革命新趋势下，我国的产业政策在促进供给侧结构性改革中需要进一步创新理念和方法：
　　第一，突出市场机制。产业政策就其本质来讲必须尊重市场机制。在市场经济条件下，市场具有不可替代的作用。试图通过制定详细的产业政策来安排产业发展，其结果往往适得其反。因而，我国的产业政策需要强化市场机制的激发，实现从“输血式”扶持转变为因势利导，从直接介入转变为间接、诱导、平等的对话，有效控制产业补助金、低利贷款、优惠税收等政策手段，创新实施市场激励、产业技术创新、竞争性采购等“展望”诱导手段，构建产业政策中的市场竞争机制。
　　第二，聚焦重点目标。产业政策是政府部门运用公共资源为产业发展创造良好环境的工具，对纳入产业政策支持范围的产业不应面面俱到、无所不包，而要有所为、有所不为，在弥补市场失灵的领域发挥独特功能，在国家战略和安全的产业领域发挥支撑保障作用。产业政策面太宽，不仅分散政府资源，而且容易捆住产业发展手脚，结果不是弥补市场失灵，而是替代了市场机制。因而，我国的产业政策需聚焦国家战略和阶段性重点目标，针对产业发展重点和方向，分类指导，实施差别化产业政策。
　　第三，动态评估调整。产业政策只是一定阶段、一定时期的产物。同时，从时间和空间上看，产业发展有内在规律，产业兴衰过程有形成期、成长期、成熟期及衰退期。因此，产业政策在不同时期、不同阶段有着不同的作用范围、作用特点与作用机制，不能千篇一律、一成不变，必须对产业政策进行动态跟踪、适时评估，并随发展阶段和环境的变化对产业政策进行更新、转换与创新。
　　（作者为上海市人民政府发展研究中心主任、党组书记，研究员）