编者按：9月20日，《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》正式公布，引发社会广泛关注。意见明确提出，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。同时还强调要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。据悉，自国务院2014年发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以来，全国已出台户籍制度改革方案的省份达到30个。

　　户籍制度改革是中国城市化进程中的关键环节，许多学者对此进行了深入的探讨和研究。在此我们发表本报特约记者对美国麻省理工学院斯隆管理学院副院长黄亚生教授的专访，以飨读者。

　　行政城市化阻碍经济和社会发展

　　《中国社会科学报》：您曾经在中国的媒体上署名发表了三篇有关城市化的文章：《中国特色的城市化》《城市化如何让农民工受益？》《中国城市化需去政治化》。您在文章中频繁提到行政城市化这一现象，可否解释一下它的内涵？

　　黄亚生：城市化指的是农业人口向非农人口转化并在城市集中的过程，意味着乡土意识及行动和生活方式向城市意识及行动和生活方式的转变。但中国城市化中乡和镇的地位大多是由自上而下的行政审批决定的，即由地方政府批准哪一个是镇，哪一个是乡，其分别不是通过人口规模、人口密度、经济活动等来明确界定。

　　行政手段对城市化进程更为深远的影响，在于城市—农村二元户籍制；户籍壁垒的存在硬生生地将在城市中务工的农村人口排除在城市居民享有的社会权利和福利体系之外。

　　古今中外，农业人口向非农人口转化并在城市集中的过程大多是自发的、由经济因素所驱动的。在城市中务工，收入相对高，但是生活成本也高。如果经济利益低于农民的期待，那么他们就不愿意留在城市中，不愿意成为城市居民，乡村向城市的流动就会减弱。反之，如果农民认为留在城市会使自身的经济地位和其他福祉得到提升，那么他们就愿意成为城市居民，拥抱城市意识和生活方式。这样的城市化是自然而然的。

　　《中国社会科学报》：中央政府在2014年3月16日推出了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，实施至今已两年有余。文件指出，将“更加尊重市场规律”，“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程”。虽然政府不会放弃其引导地位，但“更加尊重市场规律”的承诺是一个显著的进步。

　　黄亚生：如果不改革户籍制度，“市场主导、自然发展”的城市化很难发生。

　　《中国社会科学报》：取消户籍制度是否会导致人口无序流动和扎堆式分布？这似乎是新型城镇化规划的大忌。政府的意图在于推进流动人口居住证制度，将居住年限等条件与基本公共服务提供机制挂钩，并以此作为申请登记居住地常住户口的重要依据。

　　黄亚生：国内外相关研究和发达国家的实践证明，只要运用科学的人口管理策略，有条理地管理人口迁移问题，就不会导致人口无序流动，相反还能利用外来移民来促进城市的发展。

　　当然，改革户籍制度不排除会出现这样或那样的问题，但是，我们应该对人的理性判断、权衡利弊的能力有信心，更要允许人犯错。第一代流动人口很可能会犯一些错，犯了错才能获得相关的信息和经验，进而调节自身的期待和选择。公司也是这样，初期的产品不见得合适，不见得富有竞争力。但是，还是要投放到市场上。唯有如此，才能收集到市场反馈回来的信息，然后据此改进、优化产品。

　　现有的户籍制度对中国经济和社会发展造成的负面影响不胜枚举。拥有本地城市户口，子女就可以上本地的学校，家庭成员就可以去本地的医院就医，就可以享受城市户口带来的一系列公共产品；如果没有本地城市户口，就要自己解决子女教育等问题，解决的主要方法就是储蓄。谨慎性储蓄行为直接抑制了消费。和城市中非本地户口的白领阶层相比，农民工的储蓄率更高。在2009年和2010年，我和中山大学、《南方都市报》发起了针对广东省农民工的调研。从调研结果来看，广东地区农民工的储蓄达到了收入的40%。第一位原因就是子女的教育，占到农民工消费支出的1/3。老家建房是第二位的原因，这个原因很能说明问题。大部分农民工根本没期待在城市里待下去，自然不会舍得在城市中消费。中国一直在讲提振内需的迫切性，如果能够解决2.3亿农民工遭受的户籍制度歧视问题，内需不足、过于依赖外需的状况应该会得到很大的改善。

　　除了掣肘消费外，户籍制度对中国更为深远的影响在于社会层面，在于造成了农村地区的家庭和代际撕裂。超过6000万的留守儿童就是户籍制度的受害者。父母不在身边，留守儿童容易受到侵犯，难以获得良好的家庭和学校教育，难以获得及时的心理支持。在这种条件下长大的孩子，容易出现心理问题，容易呈现犯罪倾向，遑论个人前途、成就。近40年来，中国经济为何能高速发展？主要原因在于，同其他几个人口庞大的发展中国家相比，中国的人口质量比较高。如果放任留守儿童问题继续侵蚀中国赖以崛起的人口质量，无疑会对下一个10年、20年的经济和社会发展造成直接的负面影响。而这一切的根源即在于生硬的城市—农村二元户籍制。此外还有一点，就是无论如何，每个人都应该有自由选择的权利。

　　“城市病”其实就是管理病

　　《中国社会科学报》：那么，如何解决扎堆群租等人口流动带来的问题呢？不可否认的是，这些问题给城市治理带来了不小的挑战。

　　黄亚生：我认为这些选择群租的人其实很聪明。应该这样去想：他们竭尽全力留在城市，一方面肯定是因为城市能为他们的个人发展带来重大的机遇；另一方面，他们必须要有谋生的一技之长，能为城市作出贡献，才能承担起留下来的经济成本。

　　比如，刚毕业的大学生选择留在城市创业。要知道，在创业初期他们基本是没有收入的。这时候，如果他们能够通过群租的方式留在城市，说不定一群人里就有一个人创造了中国的谷歌、中国的Airbnb（空中食宿，总部在美国旧金山的全球性旅行房屋租赁网——编者注）。像谷歌和Airbnb这种级别的企业都为所在城市创造了巨大的价值。如果把这些毕业生放到偏远地区，他们还能接触到新的观念吗？还能遇到风险投资人吗？还能创造出高收益企业吗？城市，放大了人才之间交流、联结、思维激荡的机会，从而也就放大了创造价值的机会。这就是城市存在的意义，也是城市经济学的精华之所在。

　　再比如，在硅谷所在的旧金山，收入有限的公立学校老师只能通过群租来解决房租昂贵的问题。如果政府不允许他们群租，他们就很难留在旧金山。如此一来，谁来给学生上课呢？如何维持公立学校的运转呢？当然，政府为他们提高工资是一种潜在的解决方案。但是，这又得为当地的财政带来多大的压力呢？

　　更何况，即使挤在群租房中的流动人口收入较低，他们还是能够拉动消费和服务业增长。比如，收入再低的人，一年到头还是免不了到餐厅消费。而餐饮业的维持，靠的就是足够的人流；在人口密度较低的乡村地区，餐饮业是不可能发达的。

　　当然，扎堆群租会带来火灾、卫生等隐患，这是不可否认的，但是并非不可解决。政府可加强宣传、教育、预防。

　　《中国社会科学报》：“城市病”是不可否认的事实。如果放松对人口流动的管治，是否会加剧北京、上海、广州、深圳等地的“城市病”现象？

　　黄亚生：城市病是一定存在的。但是，真正的原因在于城市管理水平跟不上，是“管理病”；流动人口不应成为“替罪羊”。北京、上海等地的人口密度远不如新加坡、东京及中国香港地区，但是，这些城市都是井井有条的。中国有些城市，人口密度并不高，但是环境、交通等却是表现不佳。事实上，在发达国家和地区，人口密度越高的城市越有秩序、越有智慧、越有节能环保意识，公共交通也越发达。不先把管理抓上去，却过度强调人口流动问题，我认为这是一种本末倒置的思维方式。

　　具体而言，“城市病”的一大症候为交通拥堵。但是，北京、上海等地的交通拥堵不是流动人口造成的。以北京为例，当政府在2008年前后开始大力修建地铁线路时，整个城市的机动车保有量已经突破了300万辆。今年初，这个数字已经升至561万辆。即使发展公共交通，很可能已经于事无补了。中国在2001年正式加入世界贸易组织后，国内的机动车销量一路飙升。这种井喷式的增长在大城市中尤为突出。政府没能及时采取摇号限购、提税等手段来抑制私家车保有量的增长。

　　新加坡政府顾及到有限的国土面积，是不鼓励私人购买轿车的。个人若想买车，必须先购得政府拍卖的拥车证。政府主要是根据报废车辆的数量来决定拥车证发放的数量，从而避免了私家车保有量的井喷式增长。中国香港是全球最自由的经济体之一，裸车价格相对便宜。但是，市民对购车的热情一直不高，原因在于政府实施的一系列软性措施非常有效，比如昂贵的汽车首次登记税、牌照登记费、停车费、隧道费、燃油费等。

　　中国在20世纪90年代和21世纪初采取的鼓励个人购车的政策是跟美国学的。但是，美国多数大城市的人口密度远远没有北、上、广、深等地的人口密度高。“管理病”的根源在于该考虑的问题没有考虑到位，该做的事情没有去做。

　　北京城市政策的历史反思

　　《中国社会科学报》：2015年3月，中央政府颁布了《京津冀协同发展规划纲要》，着重指出将有序地疏解北京的“非首都功能”；除了中心城区过于密集的政治、商业、医疗、教育资源外，分布在各城区的一般的制造业、区域性的物流基地、批发市场也在重点整治范围之内。2015年，北京市升级和清退了150家批发市场。您如何评价北京整治市区内低端产能和市场的做法？

　　黄亚生：市场确实不是万能的，但是，从单纯的经济学的角度来看，如果一家企业能够付得起在北京租赁办公场地和进行业务开销的成本，那么它的产品和服务必然有着相当不错的销路，能够带来足够的利润。如果数以百计的商贩愿意支付且付得起摊位费，那么在这个批发市场内从事零售业，也必然给他们带来可观的利润。

　　如果企业和商贩从事的行当收益低、成本高，那么他们自己就会迁走；政府让他们留下，他们都不会留下。这种淘汰过程是自然而然的。20世纪六七十年代，美国波士顿也有纺织工厂；接着又有了电子设备工厂。后来，这些工厂大都迁到了美国南部的各个州，原因很简单——经营者觉得租地成本太高，不划算。

　　为什么能这样不由分说地清退所谓的低端产能和市场呢？根本原因在于政府掌握土地征用的审批权。过去，政府把土地批给一些企业；现在，有了批给另外一些企业的打算，所以要把之前的那些企业清退掉。

　　《中国社会科学报》：今年3月初，北京市通州区政府宣布，该区将于“十三五”（2016—2020）期间建成行政副中心（据2016年4月12日《新京报》报道，在通州区的官方网站上，“行政副中心”被悄然变更为“北京城市副中心”——编者注），来疏解北京中心城区的政治和商业功能。对此，您有什么看法？

　　黄亚生：这本身是一件好事。行政副中心的提法让我联想到：1950年2月，梁思成先生和陈占祥先生联袂撰写了《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，提议在北京西部单建行政区。那时，北京的城墙、城楼、牌楼、四合院大都保存完好。但是，“梁陈方案”败给了苏联专家巴兰尼克夫的《关于北京市将来发展计划的问题的报告》，该报告提出以天安门广场为行政中心来建造新城。最后，苏联专家的方案被采用。

　　于是，大拆特拆在北京蔚然成风。“内九门”中，除了正阳门城楼、箭楼、德胜门箭楼之外，全被拆了。现在你看到的那些是新建的仿制品。梁思成先生眼见自己无力阻止老北京的城门、城墙、牌楼被拆毁的命运，曾经心痛地说道：“拆掉一座城楼像挖去我的一块肉，剥去一块城砖像剥去我的一层皮。” 前些年，我去参观位于复兴门外的首都博物馆，里面有一个展览专门介绍北京的四合院。可是作为土生土长的北京人，我知道首都博物馆的原址就是一片保存完整的四合院，这个博物馆不知道是拆掉多少个四合院后才建成的。

　　大家都应该反思，为什么不在当时就采取在古城中心区之外单建行政中心的方案？为什么非要等到中心区面目全非、拥挤不堪之后才采取补救措施？

　　实现农村和城市的双赢

　　《中国社会科学报》：中国和印度的经济增长模式与政治体制特点一直是您的重点研究对象。和中国的城市化进程相比，印度的城市化进程有何利弊？

　　黄亚生：从统计数字来看，印度的城市化率约为32%，远远没有达到中国的53%左右的水平。但是，印度的城市化进程基本是以市场为导向、以经济活动的特征界定的，行政手段的作用十分有限。

　　印度的城市化有着不可忽视的问题，且问题的根源不在于城市本身，而在于农村的土地改革。在印度的“土改”进程中，基本上只有富农才能得到土地。如果你到印度去考察，就会发现，土地非常的整块化，因为一大片土地全都属于一个地主。也就是从那个时候起，印度积累了一大批从来就没有获得过土地的穷人。他们在农村中待不下去，只能到城市里谋生，孟买的达哈维贫民窟就是这么来的。

　　巴西是另一个城市贫民窟问题较为突出的国家。从1964年到1988年，执政的巴西军政府采用行政手段大量征收土地，大建特建工业园区和基础设施，推行“强迫工业化”。大量农民失去土地，沦为赤贫，流落到里约热内卢等大城市，栖身贫民窟。

　　一言以蔽之，一个国家或地区，如果农村搞不好，城市也搞不好；农村搞得好，城市自然搞得好。这是没有任何疑问的。

　　《中国社会科学报》：哪些国家和地区因为农村搞得好，城市搞得也好？能否具体举几个例子？

　　黄亚生：韩国和日本都是农村和城市双赢的典范。

　　韩国在1961年成立了农业协会联盟。时至今日，政府的农业计划主要通过农协来实施，包括向农民提供低息贷款，调整生产结构，收购农产品，推广农业技术等。有了政府的政策扶持和农协的高效运转，韩国的农业和农村搞得相当不错。即使近年来农村和城市收入差距有拉大的趋势，但并不悬殊。

　　日本在1962年颁布了《农业基本法》，对国内农业实施价格、财政、信贷支持政策。80年代之前，日本政府稳定和增加农民收入的典型手段为农产品保护价收购；随着全球贸易多边化，农作物直接补贴、灾害补贴、投入补贴等手段逐渐占据主流。1999年之后，日本农业大举转入注重生态效益阶段。日本政府出台了《粮食、农业、农村基本法》，以保持农业稳定、发展农业多样性、实现农业可持续发展和农村振兴。

　　所以，二战之后，韩国和日本从来没有出现农民大量涌入城市的现象，城市里自然也没有孟买和里约热内卢那样的贫民窟。

　　《中国社会科学报》：那么中国如何实现农村和城市的双赢呢？

　　黄亚生：在回答这个问题之前，我必须先澄清一点：我绝对不是自由市场的盲目拥护者，更不会一味否认政府的作用。在我看来，政府如果要调节市场，应该向反的方向调节，也就是说应该更倾斜于农业和农村。

　　在中国的银行体系中，农村商业银行的贷款投放和净增存款常年为负值；在偏远地区，农村商业银行的贷款利率非常高，金融产品的提供尤为匮乏。这些现象的根源在于20世纪90年代的金融改革逆转。

　　80年代，在农村信用合作社和农村合作基金会的支持下，大批乡镇企业呈现出勃勃生机。它们吸收了农村的剩余劳动力，提高了农民收入，强有力地推动了城市改革；在很短的时间内，这批乡镇企业已经和国有企业在产品市场、劳动力市场、资本市场上展开了直接竞争，有力地推动了经济转型。然而，到了90年代，政府加紧了对农村的信贷业务的控制，实施了一系列生硬的管控措施，比如废除了农村合作基金会，恢复并加强了抵押品的要求（私人农业用地和房屋被刻意排除在可抵押资产之外。这显然提高了农民获得贷款资格的门槛），规定农村信用社只有在获得信贷员和上一更高级别的农村信用合作社的领导的签字后才能贷款给农村民营企业家。由此农村家庭获得的贷款急剧减少， 在1995年到2002年期间，只有10%的农村家庭声称得到了正式或非正式贷款。90年代的农村金融改革逆转在很大程度上掣肘了中国经济转型。

　　现在，政府应当继续加强对农村的金融支持；不应仅限于农业，而是全面推动农村的发展。在过去的十几年中，政府在这方面也是做了不少事情的，比如基础设施的建设，支持回乡创业等。政府在搭设融资—创业—管理平台等方面还可以做很多事情。当然，长远来看，如果想实现农村和城市的双赢，政府应该取消抑制消费、损害农民工权益的城市—农村二元户籍制。（特约记者 孙梦曦）

（原标题 :城市的意义在于放大人的机会——对话麻省理工学院斯隆管理学院副院长黄亚生教授）