编者按

　　3月5日，国务院总理李克强在今年的《政府工作报告》中回顾了2016年取得的成绩，指出2017年政府工作的主要目标，部署了九大工作任务，高举旗帜，创新务实，催人奋进。

　　今年的《政府工作报告》有哪些新亮点？经济社会发展有哪些值得关注的新预期？深入推动改革还有哪些新思路？本版今邀请5位国家高端智库专家对报告中热点内容进行解读，并提出理论分析与实策建议，为《政府工作报告》中相关目标的落实献计献策。

牢牢把握创新驱动发展机遇
作者：穆荣平

　　依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级。

　　要坚持以改革开放为动力、以人力人才资源为支撑，加快创新发展，培育壮大新动能、改造提升传统动能，提高全要素生产率，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平。

　　提升科技创新能力。

　　实施创新驱动发展战略，是党中央和国务院作出的重大战略决策部署，事关我国长远和发展全局。李克强总理在今年的《政府工作报告》中20多次提到创新，内涵丰富，创新驱动发展的政策取向清晰。如何提升创新发展支撑能力，实现创新发展？必须做到如下几点：

　　创新是一个复杂多元的价值创造过程，需要充分调动各类创新主体积极性。创新过程涉及科学价值、技术价值、经济价值、社会价值和文化价值的创造，是一个增值循环过程。创新发展政策不仅要正确处理政府和市场在创新活动中的关系，而且要正确处理中央政府和地方政府在创新活动中的关系。在科学价值创造活动过程中要发挥政府的投入主体作用，在经济价值创造活动中要充分发挥市场配置资源的决定性作用，在技术价值创造活动中要注意协调政府和市场配置资源的关系，建立风险分担和收益共享机制，在社会和文化价值创造过程中要注意引导社会利益相关者广泛参与。提升创新发展支撑能力就是要统筹协调各类价值创造利益相关者，强化创新能力建设，为实现新旧动能转换奠定物质技术基础。

　　加强基础前沿和战略科技领域布局，统筹兼顾当前和长远发展的战略需求。要优化基础前沿研究布局，稳定支持基础前沿自由探索。面向世界科学前沿，在生命科学、地球科学、物质科学、空间科学等领域布局建设一批国家重大科技基础设施，发起并组织国际大科学计划和大科学工程，以高端科研设施吸引全球高端人才和团队来华工作，形成一支能力强、水平高的基础前沿科研队伍，力争在物质科学、生命科学领域一些重要方向上引领世界。聚焦人工智能、能源、海洋和空间等战略领域发展需求和重大技术变革，超前部署智能、深海、深地、深空、深蓝等战略科技领域前沿探索，探索国际合作新模式，力争实现关键核心技术突破，形成安全可控技术体系，培育未来产业核心竞争力。

    牢牢抓住智能信息技术革命发展机遇，把握未来智能信息社会发展先机。当前，以人工智能、互联网、移动通信、量子通信、大数据等为代表的智能信息技术正呈现群体性突破态势，不仅拓展了人类对物质世界的作用空间，而且提升了人类实时精确控制物质世界的能力，推动了以更安全、更放心、更便捷、更舒适、更和谐为特征的未来智能化信息社会的发展，正日益深刻地影响着人类生产、生活方式，给人类社会的价值观和伦理带来挑战。新兴智能信息技术群体性突破将颠覆传统的国家安全观，对国际分工和国际竞争格局重构产生深刻影响；新兴智能信息技术群体性突破将打破传统的社会分工，体制机制改革需求日趋强烈，迫切需要解放思想，借鉴“两弹一星”成功经验，组建国家人工智能实验室，制定规划、汇聚人才、保障条件、完善管理，把握智能信息社会发展先机。

　　进一步优化全面创新改革试验议题选择，着力破解改革面临的重点难点问题。当前，创新人才、科技奖励、科技计划、科研机构的管理体制机制改革仍待深化。一是要深化创新人才管理方式改革，根本解决人才计划标签化问题，并弱化其与创新资源配置挂钩。二是要深化科技奖励制度改革。增加面向个人的科学技术奖，减少或者取消针对项目的科学技术奖，避免知识产权纠纷。三是统筹国家科技计划和科研事业单位改革。针对事关国家长远和全局发展的科技重大专项特点，加强科技重大专项人才、组织机构和经费的统筹管理，加强组织机构能力建设。四是深化创新领域放管服改革，明确政府权力清单，改进市场准入管理，健全产业技术政策和管理制度，完善知识产权保护制度，建立公平市场竞争环境。五是坚持依法合规改革。建立改革试点政策的合法合规审查机制和突破法律法规的快速授权机制，激励改革者进一步解放思想，直面创新体制机制改革重点和难点问题。

    （作者：穆荣平，单位：中国科学院科技战略咨询研究院）

为全球治理增添新动力
作者：陈家刚

　　我们将坚定不移走和平发展道路，坚决维护多边体制的权威性和有效性，反对各种形式的保护主义，深入参与全球治理进程，引导经济全球化朝着更加包容互惠、公正合理的方向发展。

　　党的十八大以来，中国作为负责任大国，在国际和地区事务中发挥了建设性作用，为世界和平与发展作出重要贡献。今年的《政府工作报告》提出：积极促进全球治理体系改革与完善。这必然要求我国深度参与全球治理，继续做好国际形势的稳定锚，世界增长的发动机，和平发展的正能量，全球治理的新动力。

　　优先重视理论准备，推动全球治理的知识储备和知识共享。要加强对全球治理理论的研究，贡献能在国际学术共同体中站得住脚的权威命题、概念和原理，如人类命运共同体理念等。要正确认识全球治理的实质和规律，根据我国的特点和国家利益，逐步形成具有中国特色的全球治理观。要正确看待经济全球化带来的各种挑战，因势利导，积极迎接全球治理时代的到来。

    在全球事务中发挥价值观引领的作用。多边主义是维护和平、促进发展的有效路径。中国支持多边主义的决心不会改变。应如何既维护自身利益，又诉诸共同价值？当前看来，中国文化虽然得到国际社会高度尊重，但仍然难以在短期内替代西方流行文化以及世界性语言。在中东、拉美、非洲等地，数以百万计的中国工人和工程师为经济社会发展作出巨大贡献，却因语言、文化等原因难以有效融入东道国社会。要更好地传播中国文化、切实在世界树立起负责任的大国形象，中国应遵循共商、共治、共享的路径，为世界提供开放、包容、普惠、公正等引领性价值观。

　　既要承担相应责任，又要明确自身定位。当今世界的很多热点问题都与发展中国家的利益息息相关。在国际舞台上，中国既是联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等实体国际组织的重要成员，也积极参与“G20”“G8+5”等非正式全球治理机制和合作框架。要正确处理中国与全球治理格局的关系，一方面，要积极发挥作用，另一方面，要清醒认识自己的定位。中国在参与全球治理中要坚守发展中国家的属性，强调中国以发展中国家的身份，代表发展中国家的利益立言行事。同时，对于全球治理的责任，也应结合实际、积极承担。

　　善于影响国际新规则的形成和制定。近年来，中国同主要大国协调合作得到加强，同周边国家全面合作持续推进，同发展中国家友好合作不断深化，同联合国等国际组织联系更加密切。在深度参与全球治理的进程中，中国主要是寻求将国际制度更好地内化，强调合作与双赢。在全球层面，中国应以完善国际制度的基本规则为着眼点，积极倡议或主导国际规则的完善和新机制的制定，提高议程创设能力，成为全球性规则的参与者、主要制定者和积极建设者。在区域层面，加强地缘政治经济的塑造能力，构建区域全面合作的法律制度框架，推动实质性合作。

　　培育和发展国际非政府组织，发挥其支撑与配合作用。国际非政府组织是信息传播的渠道，政策创新的源泉，国际规范和惯例的载体。在全球性事务中，国际非政府组织往往传递出更加理性和务实的信号。它们凭借自身的专业知识、研究能力和跨国网络平台，影响公众和决策者，并协助各国政府和国际组织解决全球性问题。我国应积极培育自己的国际、国内非政府组织，在国际社会开展多元外交，发挥其特有作用。

    （作者：陈家刚，单位：中共中央编译局；本报记者张胜参与采访整理）

重视防范系统性金融风险
作者：黄益平

　　当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。积极稳妥推进金融监管体制改革，有序化解处置突出风险点，整顿规范金融秩序，筑牢金融风险“防火墙”。

　　今年的《政府工作报告》对金融风险给予特别关注，并提出防范建议，值得我们深入思考。

　　近年来，我国GDP增速下滑，这背后既有周期性的因素，也有趋势性的因素。“四万亿”刺激政策的作用几乎消失，全球经济复苏步履缓慢。中国经济已经达到中高收入水平，劳动人口也开始萎缩，增长速度逐步放缓。但不可否认的是，金融部门对实体经济的支持力度越来越弱。这几年新增贷款规模和新增社会融资规模持续快速扩张，也间接说明金融支持经济增长的有效性在不断下降。比如，中国的边际资本产出率从2007年的3.5提高至2015年的5.9，每生产一个新的单位的GDP所需要的额外资本投入的单位数明显增加，表明投资效率显著降低。

　　金融支持经济增长的力度越来越弱，归根到底是因为实体部门的投资回报下降、风险上升。我国经济增速下降的一个结构性原因是产业需要升级换代，过去建立在低成本基础上的产业尤其是劳动密集型制造业普遍失去了竞争力，需要培养和发展一批新的有竞争力的产业来支持我国经济下一个阶段的增长。新旧产业更替给金融业带来很大挑战，旧的产业特别是僵尸企业显著降低了投资的平均回报率，而新的产业又需要新的金融中介特别是创投、直投等。金融服务实体经济的难度提高、回报率下降，将大量的资金逼向了虚拟经济，而资产市场的泡沫则进一步促使金融业脱实向虚。

　　2013年以来，我国政府推出了一系列措施改善金融对实体经济特别是小微企业的服务，包括货币政策定向宽松、对商业银行提出“三个不低于”的监管要求以及整治收费、降低融资成本。党的十八届三中全会提出了深化改革的综合方案，也明确了涵盖三个方面、十一条措施的金融改革框架。具体而言，一是要降低金融业的准入门槛，增加竞争。过去几年已经批准成立了数家民营银行。二是要让市场来决定资金价格与配置，特别是利率、汇率与资产收益率。央行已经完全取消了对银行存贷款利率波动区间的限制。三是改善金融的基础设施和监管框架。过去一年多的时间里，各界一直在推演监管机构重组的各种思路与方案。

　　防范系统性金融风险的任务已被提上日程。随着经济增速下降、新旧产业转型，金融风险也变得越来越普遍，如商业银行不良贷款比率上升，房地产市场泡沫显著提高，人民币面临贬值压力，互联网金融违约事件频发等。当前宏观经济进入“风险性三角”状态，生产率显著下降、杠杆率明显上升及政策空间大幅收缩。过去，我国的金融风险能够得以化解，主要获益于两个因素：一是持续的高速增长化解、掩盖了一些风险；二是政府长年用财政、货币政策扩张来稳定经济增长与金融市场。但这两个因素现在都难以为继，因此，必须重视防范系统性金融风险。

　　怎样才能在改善金融对实体经济支持的同时，有效防范金融风险？第一，积极引进民营银行、互联网金融以及从事直接融资服务的机构，改善对中小企业和普通百姓的金融服务，支持创新与产业升级；第二，真正落实让市场机制在金融资源的配置中发挥决定性作用，进一步推进利率市场化、推动货币政策框架从直接、数量型调控转向间接、价格型调控，积极寻找有利时机提高汇率的灵活性，同时强化市场纪律，让已经失去竞争力的产品和企业特别是僵尸企业退出市场；第三，改革金融监管框架，既要完善宏观审慎监管框架、尽早发现并控制系统性的金融风险，又要不断建立互联网金融的监管框架，在加强金融监管政策协调性的同时，提高监管部门的专业性、独立性和权威性。

    （作者：黄益平，单位：北京大学国家发展研究院）

打造粤港澳大湾区城市群的三个抓手
作者：徐世长

　　要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。

　　今年，粤港澳大湾区首次被写进《政府工作报告》，这是继2016年3月印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》以来，国务院对泛珠三角区域打造更高水平、更高能级的“世纪性”战略着力点。精准发力打造粤港澳大湾区世界级城市群，需要抓好“一个核心”“两个突出”“三个协同”，秉持制度创新、双向开放、共享发展的理念，开拓大视野、打造大平台。

　　一个核心：制度兼容“开小门”。经济全球化带来的要素自由流动，特别是高端要素的区域性聚集特征明显。国际成熟的湾区经济城市群（东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区）不仅在经济发展层面具有世界级水准，而且在制度设计与要素自由流动方面展现出巨大的吸引力和创造力。“一国两制”是我国处理港澳与内地关系的制度典范，CEPA（内地与香港、澳门签署的《关于建立更紧密经贸关系的安排》）及其补充协议十、广东协议、服务贸易协议代表了当前内地与港澳市场双向开放的最大程度，具有不可替代的影响力。但“大门开小门不开”“专业标准与规制不兼容”“人才进得来留不住”等制度性障碍依然存在，港澳在对接国际市场、输出专业服务方面具有优势，可以形成“港澳标准+内地市场”的联动机制，携手共建粤港澳大湾区，进而提升湾区经济的价值链层级，助推世界级城市群的形成。

　　两个突出：突出民营经济影响力，突出法制化、国际化、便利化营商环境。民营经济一直是珠三角地区最活跃的市场主体，作用巨大，局限也很明显。打造粤港澳大湾区的世界级城市群，必须有相应的世界级民营企业、民营品牌做先锋，开展经济、文化、社会等领域的广泛交流。此外，世界级的城市要有世界级的营商环境相匹配。大湾区在营造法制化、国际化、便利化营商环境方面还有很大提升空间，未来要把营商环境的优化和提升放在更突出的位置，增强湾区经济发展的“软实力”，并产生辐射带动作用。

    三个协同：粤港澳主权财富管理协同、三大自贸片区功能协同、大湾区建设与“一带一路”战略协同。首先，参照新加坡淡马锡模式，组建中国特色的主权财富运营管理机构。成立“主权财富联合管理基金”，一方面能够利用港澳对接国际财富市场的标准和产品优势，开展国际合作与运营；另一方面可以调动内地资本参与国际化产业并购、金融制度与产品设计，增强国际化资本运营能力，吸取风险防范与管理经验，有利于实现粤港澳主权财富同心同力，彰显中国力量。其次，当前的三大（前海、南沙、横琴）自贸试验区制度创新取得了阶段性成果，但联动性、协同性仍然不强，常常导致要素价格扭曲和市场资源重复配置。应思考如何实现“三区联动”，做好发展定位，利用联合的力量，抱团改革，集群创新。最后，大湾区城市群的国际影响力，要注重与“一带一路”建设相协同。广泛链接“一带一路”国家开展经贸、文化交流，与发达经济体建立紧密的直接联系，发挥“国际指挥中心、国际配置中心、国际城市客厅”的角色功能，提升世界级城市影响力。

　　粤港澳大湾区世界级城市群的战略目标，有利于提升珠三角区域的整体国际竞争力；有利于提升服务“一带一路”的功能能级；有利于增强国家经济、文化外交话语权与规则制定权。

　　（作者：徐世长，单位：中山大学粤港澳发展研究院）

在推进社会治理创新上有新作为
作者：杨宜勇

　　健全基层群众自治制度，加强城乡社区治理。

　　严格规范公正文明执法，大力整治社会治安突出问题，全方位提高人民群众安全感。

　　社会治理创新是国家治理体系创新的重要组成部分。今年的《政府工作报告》对如何创新社会治理进行了部署，其中三个新亮点值得关注研究与认真落实。

　　着力健全基层群众自治制度，加强城乡社区治理。完善社会治理的体制机制，重在制度建设。改进基层社会治理方式要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，坚持系统治理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。要完善基层民主决策、民主治理机制，构筑全社会共同治理公共安全的网络联系和信任关系，做到知风化险、规避风险。社区治理是政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。要建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。在城乡社区治理过程中，要因地制宜，因群施策。乡村社区治理，重在推动社区自治、发展社区公益、改善农民生计，不断增进农民福祉。城市社区治理，重在完善“平安网格”工作机制，推广“楼宇建党委、楼道建支部”党建模式、“一站式”交通事故调解处理模式等载体，不断提高社会治理水平。

　　加快社会信用体系建设，重在形成诚信守法的长效机制。当前，恶意拖欠和逃废银行债务、商业欺诈、制假售假、非法集资等现象仍大量存在。加强社会信用体系建设，一方面能够记录社会主体信用状况，揭示社会主体信用优劣，警示社会主体信用风险，整合全社会力量褒扬诚信、惩戒失信，另一方面能够调动市场自身力量净化环境，降低发展成本与风险，弘扬诚信文化。要大力推进诚信守法，加强普法教育，强化制度约束，形成诚信守法的长效机制。要加快建立基于公民身份证号码的信任根制度，建立统一的社会信用代码制度和相关实名登记制度，切实推行手机号码、银行卡、网络实名制。要建立违法犯罪记录与信用、职业准入等挂钩制度，强化对守信者的鼓励和对失信者的惩戒。要坚持推行实名制与保护公民个人信息安全并重，健全用户信息保护制度。

    大力整治社会治安突出问题，全方位提高人民群众的安全感。完善立体化社会治安防控体系，必须健全安全生产、食品药品安全、环境污染、网络突发事件等公共安全监管机制，确保公共安全与社会和谐稳定。一要治早治小，不断完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，提升预防化解社会矛盾的实效。依托基层组织，完善社会矛盾滚动排查、及时预警机制，努力做到发现在早、防范在先、处置在小。二要善于化解，构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，引导群众更多地选择非诉讼渠道和方式解决纠纷。拓宽人大代表、政协委员、律师、法律工作者等第三方参与纠纷化解的制度化渠道，吸收专家参与技术性、专业性领域纠纷解决工作，提高纠纷化解权威性、公信力。三要有效打击，通过破获一批具有广泛社会影响的刑事治安案件，集中打击违法犯罪分子和犯罪团伙，同时对群众反映强烈的治安突出问题和复杂场所进行重点治理，进一步完善防控机制，切实提升社会治安管控力。

    （作者：杨宜勇，单位：中国宏观经济研究院）