编者的话

2016年12月中旬，中央经济工作会议提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要求回归住房居住属性。2016年12月21日下午，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上进一步指出，“要准确把握住房的居住属性”。

新中国成立以来，我国的住房保障制度和发展政策经历了怎样的变迁，我们对住房属性的认识又经历了一个怎样的曲折过程？通过哪些调控机制，才能确保住房回归到居住的基本属性上？域外解决住房问题的经验对中国又有哪些启示？

《思想者》副刊特约请几位学者一一解析，以飨读者。

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让住房市场回归到基本居住功能上来

毕夫

■与金融、土地政策工具相比，通过财税和立法应当是下一步构建房地产调控长效机制中最有看点也最核心的内容。

从理论上说，房地产同时具有资本品与消费品的双重属性，而且消费品属性应当远远大于资本品属性。然而，由于缺乏政策的厘清与定位，过去很长一段时间内无论是自然人还是法人，都片面地将住房视作投机炒作与赚钱谋利的工具。房地产商捂盘惜售，借机拉抬出售价格；企业包括一些国有企业不务正业，大量涉足房地产，在推升房价中大发横财；不少个人或投机者借助信贷杠杆结队“扫楼”，囤积居奇并频繁高抛低吸。结果，整个社会金融资本有相当一部分集结到房地产领域。这不仅导致一二线城市房价轮番暴涨，也使三四线城市陷入库存积压的窘境，还大幅抬高了居民的生活成本，日益增大的财富泡沫加剧了金融风险。正因如此，中央经济工作会议明确强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，这一通俗化概括隐含着决策层的诸多良苦用心。

一方面，这一论断明确了住房的定位，使得住房市场有望回归到居住的基本功能上来；另一方面，它旨在稀释住房的资本品属性，标明政策取向将朝着继续打击投机、防止热炒与抑制房地产泡沫的方向深入推进。为此，中央经济工作会议提出，要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。

房价与货币关系紧密，近10年的房价飙涨几乎与宽松货币政策下的流动性过剩完全同步，而且房地产是极易产生高杠杆、滋生泡沫的领域，因此，防控金融风险，最大的风险就是房地产泡沫的风险。为此，中央经济工作会强调在宏观上要管住货币，微观信贷政策上要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。另外，土地供应直接影响着房价，因此，土地政策要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标，房价上涨压力大的城市，要合理增加土地供应，对商品房库存积压严重地区暂停土地供应。要提高住宅用地比例，盘活城市限制和低效用地。

与金融、土地政策工具相比，通过财税和立法应当是下一步构建房地产调控长效机制中最有看点也最核心的内容。对住房保有环节征税是国际通行做法，也是防止住房市场过度投机炒作的有效手段。特别是对于世界第一人口大国来说，土地资源非常有限，每一个个体绝不能占有过多土地资源，否则，就会侵蚀别人的利益，造成房价失控暴涨。通过开征房地产税，让占有过多住房资源者多交税，然后补贴住房困难的低收入阶层，已是必选之策。可以判定，2017年将是房地产税进入立法程序的关键一年。

鉴于地方政府与土地财政的紧密关系，一些地方政府在房价持续暴涨中的作用，必须引起我们的足够重视。为什么每一次中央政府针对房价的调控往往总是收效甚微，甚至最终陷入“调控——上涨——再调控——再上涨”的恶性循环？中央经济工作会议特别强调，要落实地方政府主体的责任。因此，有关地方政府在去库存、控房价、抑泡沫等方面的责任归属与制度约束等顶层设计方案，接下来可能会悉数落地。

对中国住房市场的再定位

邹琳华（中国社科院财经战略研究院，经济学博士）

■居住属性是住房的基本属性，投资投机属性属于住房的派生属性。离开了居住属性，住房的投资属性要么不复存在，要么只能对社会产生负面效应。投资属性作为派生属性，必须服务于基本属性。

“房子是用来住的，不是用来炒的”“要准确把握住房的居住属性”，这两大提法是立足国情和住房政策的实践教训，对住房市场的科学再定位。

从城镇福利分房与配给制到住房市场化

我国对住房属性的认识，经历了一个曲折过程。从新中国成立后到改革开放以前，人们主要关注的是住房的基本居住属性，住房政策的主要目标是保障城镇居民基本住房需求，城镇住房分配实行的是福利分房与配给制。这一阶段虽有效保障了城镇居民的基本住房需求，但由于缺乏资金且资源配置效率较低，城镇居民住房水平提高缓慢。到1978年，城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米。

改革开放以后，随着人民收入水平不断提高，城镇居民家庭对住房居住水平也提出了更高要求，以市场化为导向的住房制度改革开始逐渐摸着石头探索前行。自1978年改革开放以来，住房市场化改革先后经历了探索试验售房（1978~1985）、提租补贴（1986~1990）、以售带租（1991~1993）、全面推进（1994~1998.6）、取消福利分房、实行货币分房（1998-）等阶段的改革。1998年6月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），提出“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”“停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租”“发展住房金融，培育和规范住房交易市场”“扩大个人住房贷款的发放范围，所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款。取消对个人住房贷款的规模限制，适当放宽个人住房贷款的贷款期限”。这些标志着沿袭数十年的福利住房政策为住房商品化所取代，确立了以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。

随着住房市场化改革的推进，被压抑的住房需求不断得以释放，住房市场规模持续扩大，到2001年，全国商品住宅投资达4216.68亿元，占全国城镇住宅投资的67.34%，城镇人均住房建筑面积达20.8平方米。但直至21世纪初，由于城乡居民家庭收入水平仍然较低，住房潜在需求释放仍然缓慢，住房改革艰难推进。

使普通商品房成为市场的供应主体

2002年以来，在快速城镇化与工业化浪潮的强力推动下，住房市场形势发展提出了住房进一步商品化的要求，住房的投资投机属性也开始为多数人所认识。这一时期，大量农村人口涌入城市，形成巨大的住房刚性需求；工业大发展、经济起飞所带来的国民家庭收入快速增长，也必然催生大量改善家庭原有居住条件的诉求。2003年8月，原建设部《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文）将经济适用房由“住房供应主体”修改成“具有保障性质的政策性商品住房”，确立了房地产为国民经济发展的支柱产业，使普通商品房成为市场的供应主体。在这一阶段，大多数城镇居民家庭都拥有了一套以上商品住房，还有不少家庭开始拥有多套商品住房；很多进城务工农民家庭，也在其流出地县城或地级市购置了一套以上商品住房。到2010年，城镇人均住房建筑面积达31.6平方米。但这一阶段在住房大发展的同时，也产生了房价飞涨、住房投机盛行及泡沫堆积等问题。

保障房补课

随着住房全面商品化和城镇房价持续飞涨，不仅低收入阶层无力购房，还产生了大量介于高收入与低收入阶层之间的住房困难的“夹心层”，人们开始重新意识到保障房建设的重要意义。不少人认为，中低收入住房困难阶层应由政府提供住房保障，其他收入阶层可通过市场购买商品房；政府只要提供了完善的住房保障，无论商品房价格如何涨跌都不会影响经济社会稳定，政府无须再干涉商品房市场运行。在此思路指导下，住房政策进入保障房补课的新阶段。2011年“‘十二五’规划纲要”中，正式提出此间建设3600万套保障房的目标任务，标志着“保障房补课”思想正式付诸政策实践。

住房市场的深层次矛盾

然而，近年实践证明，“商品住房”的商品（投资）属性和民生（居住）属性不能简单割裂开来。完全依赖市场机制，不仅不能解决住房市场的根本矛盾，还将进一步扭曲经济社会结构。当前，住房市场的深层次矛盾主要体现在以下两点：

一是土地市场高度垄断导致商品房价格长期畸高。我们的住房用地由地方政府独家出让，对土地市场的高度控盘必然造成房价居高难下，收入分配扭曲。

从需求侧看，高房价使城镇居民家庭负担过重，消费增长乏力，房地产经济有沦为“房奴经济”的隐忧。居民家庭好不容易拥有了住房所有权，却一不小心成为“房奴”，下半辈子将为银行、开发商等打工。高额的按揭本息使得“房奴”们紧缩消费、不敢失业，消费水平与幸福指数双下降。购房者实际可支配收入较低，也使得社会经济内需不足，产业转型升级乏力。

从供给侧看，高房价决定了政府投资必须在经济增长中起主导作用。在土地由政府独家出让的条件下，政府通过高房价集中的这部分社会财富，必须通过政府投资的方式再花出去，才能维持国民经济运行的宏观平衡。在公共基础设施水平较低的条件下，政府投资能够显著提高经济效率，推动经济增长。但随着公共基础设施水平不断提高，政府投资的经济效率不断递减，低效浪费现象凸显。

二是区域结构性矛盾突出，结构性过剩与结构性短缺并存。由于现阶段人口向大城市流动，大城市收入和就业机会均要优于中小城市，从而造成特大城市和大城市住房短缺局面将在很长一段时期内存在。而对于广大中小城市而言，住房总体供大于求的局面也将在较长时期内存在。在这种条件下，纵容投资投机者利用金融杠杆炒高大城市房价必将恶化供求矛盾，妨碍居民住房水平的提高；而纵容金融资本对中小城市房价的炒作，则会加剧住房相对过剩。

住房的投资投机属性必须服务于居住属性

从本质上看，住房必然同时具有两种天然属性，一是作为耐用消费品的居住属性，二是作为金融投资品的投资属性，这两种属性一般同时并存且不可分割。但是，这两种属性存在一个主次关系。其中，居住属性是住房的基本属性，投资投机属性属于住房的派生属性。离开了居住属性，住房的投资属性要么不复存在，要么只能对社会产生负面效应。投资属性作为派生属性，必须服务于基本属性。住房投资投机，必须以节约资源、提高居民居住水平为目标。如果派生属性脱离了基本属性，要么形成大量无人居住的“鬼城”，最后只能卖给投机者或单纯套取银行贷款，从而对社会资源造成极大浪费；要么把房价不断炒高，少数人拥有大量住房，而多数人住房负担沉重。

各级政府不仅需要提供基本住房保障，还有责任担负维持商品住房市场平稳健康运行的重任。各地方政府应采取有效措施保障居民合理住房需求、抑制住房投机和平抑住房价格。

新加坡解决住房问题的启示

林双林（北大国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任）

■年轻人往往起薪低，奋斗数十年可能都很难买得起房子。应该像新加坡政府一样，对年轻人购房提供一定补助——可以直接补助，也可以把房贷利息从可税收入里扣除。

新加坡1959年脱离英国殖民统治，1965年从马来西亚独立，经过仅仅50多年的努力，已从一个贫穷落后的国家，变成繁荣富强的一流国家。尽管规模较小，但新加坡公共基础设施完备，人民堪称安居乐业，新加坡经验对中国有何启示呢？

新加坡逐步实现“居者有其屋”

从上世纪60年代开始，新加坡政府开始着手解决居民的住房问题。通过购买，新加坡政府拥有全国80%的土地，这种购买是按政府规划、开发之前当地土地的价格来购买，而不是开发以后被推高的价格。这样就节约了政府财政开支。而且，政府拿了土地之后就开始搞100年的规划。

新加坡政府为百姓建造的廉价住房，叫“组屋”。他们以低廉土地为基础，为百姓建造房屋。因为土地便宜，房价也低，政府就把这种廉价房子卖给老百姓，购买面积由家庭人口多少决定；所在地区不同，房价也不同。目前，新加坡一套房的房价大约在家庭年收入的4到5倍。为了让居民拥有居所，国家对购房者予以补助。据新加坡统计局住宅和发展委员会测算，2015年，两居室房子的价格在30万新元（1新元约合5元人民币）左右，三居室在45万新元左右，四居室在60万新元左右。这是“组屋”再出售的价格，比政府最初卖给居民的价格高。

目前，约85%的新加坡居民住在政府提供的“组屋”里，“组屋”5年内不可在市场出售，可以退还给政府。而且，“组屋”的设计还很合理，楼道宽敞，一般都有敞开的公共空间。“组屋”的质量由政府严格把关，政府会采用公开市场招标，通过竞争，由私人开发商来修建。据记载，政府曾发现一座楼的某处有问题，而要求开发商将整座楼重建。

新加坡居民买了“组屋”后分期付款，房款来自个人积累的公积金——雇员和雇主基于雇员工资数按比例向政府缴纳公积金，用于雇员住房、教育、医疗和养老。“组屋”在购买5年之后可以出售，但政府按照市场商品房价格征税并入国库，以作为政府当年对屋主补助的回报。

解决住房难题需要足够的资金，那新加坡的财源是怎么解决的呢？除了税收，新加坡政府还成立了淡马锡投资公司，其100%股权归财政部拥有——该公司投资于新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力等大企业，自1974年成立以来该公司年回报率为16%左右，给国家创造了财政收入，从而有可能降低税收，不用搞土地财政。

我国居民住房市场的问题及新加坡经验的启示

我国居民住房市场存在着一些突出问题，比如，地方政府大搞土地财政，推高住房价格；大量资金涌向房地产；“烂尾楼”和“鬼城”大量出现；用制造泡沫的方式去库存，致使房价不断高涨。

相形之下，新加坡虽然是小国，但中国与它不无相似之处，如政府对土地支配权大，城市人口密度大，等等。新加坡解决住房问题的实践，对我国还是有一些启示。

制定长远的地方发展规划，提高建筑质量。我国正在推进城市化，可很多地方是一任领导一个规划，今天建了明天拆；有的地方，在远郊建几座住宅楼，没有任何配套设施；摊大饼式发展，城市里没有多少绿地、树木、公园；住宅建筑和基础设施，往往还粗制滥造。因此，我们的地方政府要像新加坡政府那样，要尽早、尽量长远地作好城市规划，而且要重视建筑质量。

减少对土地财政的依赖，开创财政收入的新途径。土地财政的实质是一些地方政府把住房这种必需品当成奢侈品，再向购房者征收巨额税收，这显然不对。多年来，很多地方政府往往没有足够税源、自由发债的权利，想进行许多基础设施建设，只有搞土地财政。因此，应该允许地方政府开拓新税源，征收有利于发展或有利于再分配的税收，如财产税、遗产税、资本利得税等。当前，房价高涨，是推出个人房产税的好时机。而且，我们的地方政府也可以学习新加坡，转变国有资本的经营方式，甚至由直接控制生产，转为成立淡马锡式的投资公司，投资于营利的企业，获取资本回报，以增加财政收入。

增加经济适用房，保证居民住房的可及性。城市化主要是人的城市化，人的城市化主要是住房城市化，在哪个城市里住下来了，就应该是哪个城市的居民。我们的经济适用房类似于新加坡的组屋，然而，其条件太严，应该适当放松条件，让更多人受益；另外，经济适用房的价格也要合理。各地方政府应该因地制宜，增加经济适用房供给，使其惠及大众。

政府对年轻人提供住房补助，防止代际间财富分化加剧。与城市中老年人相比，年轻人相对贫困是普遍现象，这在发达国家也是如此，应该引起警觉。现在，城里的老年人往往有价格昂贵的房子，还有高额退休金，年轻人。往往起薪低，奋斗数十年可能都很难买得起房子，应该像新加坡政府一样，对年轻人购房提供一定补助——可以直接补助，也可以把房贷利息从可税收入里扣除。

还应增加个人资产选择。比如，将居民投资注意力从房产上转移出来，增加市场上房屋的供给。