完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。但其意义不仅限于全面深化改革，也是“四个全面”战略布局的总目标。

　　十八届四中全会提出，全面依法治国是“国家治理领域的一场深刻革命”，因此全面依法治国必然以推进国家治理体系和治理能力的现代化为重要目标导向。

　　十八届五中全会指出，全面建成小康社会新的目标要求之一就在于各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。

　　十八届六中全会重申“治国必先治党，治党务必从严”。可以肯定，全面从严治党作为新的历史条件下治国理政的关键之举，也必然要以推进国家治理体系和治理能力现代化为基本取向。

　　“国家治理”这个概念是怎么来的？为什么要把它和现代化联系起来？国家治理现代化为何离不开民主法治？我想主要围绕这些方面，与大家交流一下个人的看法。

　　■国际上讲的治理，旨在“去国家化”，前面自然不会有“国家”这两个字。而我们所说的是“国家治理”，这就存在张力了。我们的国家，包括执政党和政府，肯定在整个治理体系中依然长期处在中心地位，这与国外的“治理”理念是不同的

　　■过去我们提“四个现代化”——工业、农业、国防、科技的现代化，说到底可归结为“器物”层面的现代化。而国家治理现代化，实质上把我国的现代化从“器物”上升到“制度”，进入一个新的境界，核心是制度现代化或政治现代化的问题

　　■一些人热衷于从传统文化中寻找治理国家的“灵丹妙药”，而对封建主义的影响缺乏应有的警惕，甚至形成了一股复古主义的反现代化思潮。应当认识到，封建主义思想残余是前现代的产物，其政治文化总体上与推进国家治理现代化是相悖的

　　■现代民主和法治的根本目的在于有效制约权力，克服权力过分集中、家长制、特权和腐败等现象，把权力关进制度的笼子里。现代民主和政治的优越性就在于依法治国，以宪法约束政府。就此而言，依法治国的关键和难点，不是治民而是治官

　　理解中国语境下的“国家治理”，可从三个层面予以把握

　　随着我国现代化进程不断向前推进，如何推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，成为摆在中国共产党人面前的重大历史任务。自十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力的现代化”以来，“治理”成为热词。

　　广义上来说，“治理”有两个层面的含义：一是“统治”加“管理”的简写。这个意义上的“治理”不是一个新概念，以往我们都在用，其含义包括统治、整治、管理、管制的意思。第二个层面的含义，是国际社会科学界上世纪90年代出现的一个新理论范畴，近年来逐步在国际上形成一种思潮，即要从“统治”走向“治理”。

　　这个意义上的“治理”，在内涵上与传统的“统治”大不相同。

　　首先，统治强调单中心，治理是多中心的。统治只能以国家和政府为主体，其他组织均无统治权；对治理而言，除了国家、政府，还需要市场、社会和公民等多个主体的参与，形成多元共治的结构。这是统治和治理最根本的区别。

　　其次，统治带有强制性，治理倡导合作性。作为统治主体的国家具有强制力，甚至垄断了对暴力的合法使用；而在治理体系中，虽不能完全排除强制，但更多的是靠合作，建立一种伙伴关系，靠的不是命令而是契约。

　　最后，统治体现的是自上而下的权力关系，主要是命令和服从的单向模式；治理则是多向互动的，更多体现平行的权力关系。

　　在西方语境中，治理意味着“去国家化”“去中心化”，以合作替代强制。从国际政治层面看，它主要强调“没有政府的治理”，或者“后国家主义的世界秩序”，淡化主权国家及政府的作用，主张“全球治理”。从国内政治层面看，它强调“多元共治”或“多中心治理”，国家和政府只是“多中心”当中的一个中心。这就对近代以来的以国家为中心的统治模式和政府体制提出了挑战。具体在政治制度上，它提出了所谓后现代民主理论以及“摒弃官僚制”等概念。

　　可见，国际上讲的治理，旨在“去国家化”，前面自然不会有“国家”这两个字。而我们所说的是“国家治理”，这就存在张力了。

　　国家治理，一方面可以理解为对国家进行治理，国家是治理的对象，可以在一定程度上进行多元共治；另一方面，也可以理解为由国家进行治理，即国家在治理体系中依然发挥主要的作用。当然，随着改革开放和市场经济发展，行政干预的地方正在逐步减少。但毫无疑问，我们的国家，包括执政党和政府，肯定在整个治理体系中依然长期处在中心地位，这与国外的“治理”理念是不同的。

　　需要说明的是，“治理”理念即便在西方也是很超前的。实际上，政府在国家事务中依然占据绝对优势，而不仅仅是多元中的一元。比如遇到金融危机，主要还是政府在“救市”。具体到中国的实际，我们所说的国家治理中的“治理”含义就更为复杂：首先，可以理解为“统治”和“管理”的缩写；其次，具有多元共治的内涵；最后，我们的执政党和政府，依然会在治理体系中起着核心的作用。

　　推进国家治理现代化，需要正确辨明传统与现代的关系

　　理解了“国家治理”的含义，再来看看“现代化”的问题。西方学术界的“治理”内涵，更多是后现代的产物；而在中国，现代性问题或者说现代化的问题仍是第一位的问题。这里的不同之处在于，西方正面临现代社会向后现代社会转型，而我们主要处于从传统社会向现代社会转型的过程中。

　　国家治理现代化，是对我国现代化的一个新界定。不少人将其称之为“第五个现代化”，我认为这还不够。梁启超曾把从鸦片战争到“五四”运动的近代中国现代化历程，总结为“器物—制度—文化”三部曲。这个分析框架，今天仍具有价值。过去我们提“四个现代化”——工业、农业、国防、科技的现代化，说到底可归结为“器物”层面的现代化。而国家治理现代化，实质上把我国的现代化从“器物”上升到“制度”，进入一个新的境界，核心是制度现代化或政治现代化的问题。

　　制度现代化或政治现代化的关键是什么？关键在于民主化、法治化。传统政治、制度与现代政治、制度之间的重要区别，就在于有没有民主、自由、法治等。这些都写入到我国社会主义核心价值观里了。当前我国治理现代化的重点，应当是解决早发现代化国家已经完成的、但在中国还没完成的任务，包括建设和完善社会主义民主法治、加强政府依法行政、创立责任政府等。

　　主流的民主和法治理论是政治现代性的产物，在承认政府的统治地位这个前提下对政府的权力加以限制。但在西方学者主张的“治理”框架中，政府不过是多元政治构架中的一元，各个治理主体之间是平等的伙伴关系。所以，在西方语境中，治理的概念比民主、法治更加激进，这是我们需要加以分析鉴别的。

　　建设社会主义民主法治，我们的路还很长，任务也很艰巨。可以走小步，不停步，但绝不能走回头。一些人热衷于从传统文化中寻找治理国家的“灵丹妙药”，而对封建主义的影响缺乏应有的警惕，甚至形成了一股复古主义的反现代化思潮。应当认识到，封建主义思想残余是前现代的产物，其政治文化总体上与推进国家治理现代化是相悖的。

　　我国的社会主义现代化建设，需要正确辨明传统与现代的关系。现代化意味着要批判性继承传统，但绝不能以前现代性来否定现代政治文明的基本价值，更不能以封建主义冒充社会主义。在这个问题上，邓小平曾经说过，肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。这是切中要害的，体现了社会主义民主法治现代化的正确方向。

　　改革完善社会主义民主和法治，使制度更加成熟、定型

　　在推进国家治理现代化中，政治现代性是一种稀缺资源。它内在地要求建设社会主义民主和法治。在此基础上，逐步激发市场、社会和公民的参与。

　　这里有一个时序的问题：要先把政治现代性的问题解决好，把民主和法治建设好，渐次推进国家治理现代化；要发挥好民主、法治的杠杆效应，撬动国家治理现代化的进程。

　　不言而喻，民主和法治都是推进国家治理现代化的重要杠杆，二者密不可分。法治是民主政治的要素之一，不存在没有法治的民主，也不存在没有民主的法治。那种把法治同民主割裂开来的观点，是站不住脚的。

　　政治学和法学有实体正义和程序正义的区分，民主理论也有实质民主和程序民主之说。我们做过一些民调，老百姓对民主的定义偏重于“政府给老百姓做实事做好事”，解决民生就是民主。这其实是属于实体性、结果性的东西。再如，传统政治中有一对很典型的概念——“父母官”和“子民”，它反映了一种政治伦理要求，即当官的要像爱自己的孩子一样来爱老百姓。这里面有民本思想，但缺少政治参与和程序正义、程序民主的观念。

　　值得警惕的是，近年来有一种日渐强大的反民主声音。有人公开站出来反对民主，认为民主化是一个祸国殃民的选择；也有人虽然不敢公开反民主，但宣称一搞民主就会天下大乱，目的是造成一种普遍的“民主恐惧症”；还有人口头上好像拥护民主，但对民主“抽象肯定、具体否定”，成为“叶公好龙”。对于这些现象，有必要进行深刻反思。

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。十八届六中全会在强调坚持党的集中统一之时，高度重视民主的作用。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》　中，27次出现“民主”两字，远多于“集中”（12次）和“统一”（5次）。

　　近代以来，人类逐渐认识到不能把美好政治的希望寄托在“个人”的身上，而是要创建好的制度，用严密而定型的制度来约束权力，其理论和实践的结晶就是民主和法治。新形势下，推进国家治理现代化的目的，就是要完善和发展中国特色社会主义制度。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是我们党总结国际共产主义运动的经验教训、总结1949年新中国成立以来特别是文化大革命的经验教训所得出的深刻结论。

　　邓小平同志曾深刻指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。这段脍炙人口的话，对自古以来政治学研究的一个主题——“好人”与“好的制度”哪一个更重要，予以深入浅出的回答。

　　从儒家的“内圣外王”，到柏拉图的“哲学王”，都崇尚“好人”政治或“贤能”政治，但事实证明它们只不过是美好的幻想。现代民主和法治的根本目的在于有效制约权力，克服权力过分集中、家长制、特权和腐败等现象，把权力关进制度的笼子里。现代民主和政治的优越性就在于依法治国，以宪法约束政府。就此而言，依法治国的关键和难点，不是治民而是治官。

　　我国全面深化改革和全面推进依法治国的根本取向，就是切实改革和完善社会主义民主和法治的各项制度，实现国家治理的制度化、规范化、程序化，使各方面制度更加成熟、更加定型。可是，民主需要集众人之意志。这个“公意”怎么才能形成呢？如果没有一套制度和程序，那么到底听谁的？为此，我们要有一套程序和规则，把众人的意志集中起来。就此而言，民主政治需要程序政治，需要法律加以规范并且得以遵守。新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化，特别需要建立程序和制度。

　　思想者小传

　　胡伟　中共上海市委党校马克思主义学院执行院长、教授，上海市社会科学界联合会副主席，上海市公共政策研究会会长，国家社科基金重大项目　《党中央治国理政的政治思想研究》　首席专家。主要研究领域为政治学与行政学。历任复旦大学政治与行政研究所副所长、教授，上海交通大学国际与公共事务学院创始院长，论著250余篇、部，荣获“五个一工程”奖等。