许耀桐

　　中国国家治理显著的、鲜活的特点：“两导”、“两个坚持”、“四化”、“四治”

　　20世纪末和21世纪初，中国和西方发达国家一样，开始注重对治理理论的研究和传播，迈向了治理之路，不断寻求治理的良策。在治理理论方面，西方学者认为，治理的主体可以没有政府和国家公共权力机构，倾向于主张更多地依靠市场和社会组织，权力应该来自于公众认可或社会契约。西方的这些治理理论在西方有的也行不通，对中国而言，虽具有一定的参考借鉴作用，但千万不能照单全收。因为如果完全按照这样的理论，国家、政府、执政党实际上已经无关紧要、作用不大了，可以被边缘化了。显然，由于现阶段中国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家，我国的经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，相对于发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育而言，情况有很大的不同。因而，中国的国家治理必须立足于当前自身的国情、民情、社情、政情、党情基础之上。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理理应更要突出中国特色社会主义的性质和要求。

　　习近平指出，中国的“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。这里所强调的党的领导、国家制度、体制机制、法律法规，就是中国国家治理的核心元素，也是国家治理具有中国特色社会主义性质的基本规定。这些核心元素和基本规定，决定了中国国家治理所具有的显著的、鲜活的特点，概括地说就是，“两导”：党的领导、政府主导；“两个坚持”：坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设；“四化”：实现各项公共事务治理的民主化、法治化、制度化、多元化；“四治”：治理体现为法治、德治、共治、自治。

　　在中国的国家治理中，最重要的核心内涵是坚持并要加强执政党的领导地位和领导作用

　　我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是治国理政的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是推进国家治理体系和治理能力现代化最根本的保证。必须加强和改进党对治国理政的领导，把党的领导贯彻到治国理政的全过程。当然，作为执政党，中国共产党要从具体琐碎的行政事务中解脱出来，强化对政权机关的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用：一是通过政策决策的谋划发挥牵引作用，依靠政绩业绩凝聚社会力量；二是通过组织制度和组织网络发挥领导作用，形成治理优势；三是通过政治角色发挥带头作用，依靠各行各业中干部、党员在治理中起到表率垂范作用；四是通过思想意识形态发挥治理的整合作用。为了更好地坚持并加强党的领导地位和领导作用，必须加强执政党自身的建设、制度的改革，把党的改革重点放在制度上。

　　在实现有效治理方面，中国当前必须强调国家和政府的作用

　　中国的国家治理，由于明确突出了“国家”，这和西方学术界一般地只提治理，甚至在治理中还要排斥国家或政府的作用而大相径庭。在实现有效治理方面，中国当前必须强调国家和政府的作用。因为历史的原因，中国社会的自组织能力向来不足，作为国家治理主体之一的中国各级政府，必须负起重大责任和作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调、施加影响和规定取向、整合与管理三方面。相比之下，现阶段中国政府在国家治理中的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出的，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头牵引作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”，而不能把政府等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。

　　之所以强调国家和政府在治理中的作用，是因为正如市场失灵、社会失灵那样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织的发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度削减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导治理的过程。从管理到治理的转变过程，表现为制度、文化和心理综合性的转变过程，政府居中起着引导的主导性功能作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的作用，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在中国，当前只有实行国家和政府的主导型治理，才能实现有效的治理。为此，必须切实改革政府，转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

　　中国的国家治理，必须坚持党的领导和以政府治理为主导，才能更好地坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设，推进各项公共事务治理的民主化、法治化、制度化、多元化并达到法治、德治、共治、自治的合作协调治理。

　　（作者为国家行政学院一级教授）