【热点研究】

主动适应并引领宏观经济政策配置新格局

——供给侧结构性改革背景下的减税抉择

作者：高培勇（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）

　　7月26日，中共中央政治局会议将“降低宏观税负”列入“降成本”的重点清单，社会各界反响极其热烈。尽管迄今官方并未有进一步的信息释放，人们围绕减税问题的讨论却不绝于耳，甚至形成了高度期盼之势。

　　“降低宏观税负”的措辞系近年来在中国首次出现，在此之前见诸报端和网络的相关提法至多是稳定税负，此次决策层将其作为落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务的正确方略和有效办法加以提出，由此引致社会关注，对此必须认真对待，在深入分析、准确研断的基础上，积极而稳妥地将其落实到操作层面。

　　在这一过程中，一个躲不过、绕不开的问题是：相对于以往的减税，供给侧结构性改革背景下的减税究竟有何不同特点？

　　从结构性减税到总量性减税

　　十八届三中全会部署的本轮税制改革，是以“稳定税负”为前提的。然而，不涉及宏观税负水平变化并不意味着不涉及减税。从“逐步提高直接税比重”这一本轮税制改革的主线索中可以看出：其一，在“稳定税负”这一“天花板”下，直接税比重的逐步提高显然要与间接税比重的逐步减少相伴随。间接税比重的减少即属于减税的操作。其二，减税的操作有明确对象——减间接税，而非泛指所有税种。其三，既然属于有增有减、此减彼增的结构性调整，增减之间效应可以互抵，减税一般不会触及税负水平。其四，既然税收总量不因此而减少，原有的财政收支平衡关系便不会因此打破，减税也就没有直接成本——无需为之付出削减政府支出或增加财政赤字的代价。如此情形下的减税，通常称之为“结构性减税”。

　　此次提出的“降低宏观税负”，则脱出了稳定税负的约束而转至降低税负水平的轨道，所带来的变化不容小觑：首先，既然锁定于降低宏观税负，减税的操作便直接指向税收总量——税收收入规模的实质性减少。其次，立足于减少税负水平，减税的操作既可以有明确对象——继续专注于减少间接税，也可以无明确对象——既可以减间接税，也可以减直接税。再次，既然非有增有减、此增彼减的结构性调整，随着税收总量的变化，财政收支之间的原有平衡肯定会因此而打破，减税便有直接成本——不是政府支出规模随之削减，就是财政赤字随之增加，二者必居其一。最后，倘若将减税与本轮税制改革结合操作，还可有一个两全其美的选择——总量效应和结构效应兼容，在确保降低税负水平目标实现的同时，侧重于减少间接税。如此情形下的减税，可以称之为“总量性减税”。

　　从着力于需求侧的减税到立足于供给侧的减税

　　在我国，减税并非新鲜事物，只不过以往的减税多作力于需求侧。对于着力于需求侧、以扩大总需求为目标的减税，无论其机理还是操作，我们都是颇为熟悉的：减税的目标锁定于需求侧——以税负水平的降低换取企业和个人可支配收入的增加，进而刺激投资和消费；既然指向税收总量的减少，减税的操作一般无需有明确的对象，无论是给企业减税还是给个人减税，也无论减的是直接税还是间接税，均可以收获刺激投资和消费的效应；站在扩大总需求的立场上考虑问题，减税的操作通常不会与削减政府支出同步实施，以免效应互抵；只要政府支出未同步削减，财政收支之间的原有平衡势必会因此打破，以增加财政赤字为减税“埋单”。

　　立足于供给侧、以推进结构性改革为目标的减税，绝对属于新生事物。背景和目标既然与以往有所不同，其机理和操作也就富有自身特点：一是聚焦于降成本，减税的操作当然要落实于给企业和个人减负。只要是实质性而非名义上的减负，又必须落实于资源配置权的让渡——减税之后的财政收入亏空，通过政府支出的同步削减来对冲。二是倘若仍以增加财政赤字为减税“埋单”，那既无异于以往刺激需求的减税操作，亦有悖于降成本的初衷。换言之，只有减税与削减政府支出同步，才可归之于推进供给侧结构性改革的减税操作。三是，退一步说，考虑到当前适度扩大总需求与推进供给侧结构性改革之间的相辅相成关系，实践中也可以兼容削减政府支出和增加财政赤字两种操作，但须以前者为主。四是将降成本的政策目标与优化税制结构的改革目标联系起来，还可以实施带有倾向性的减税操作——在确保实现降低企业成本目标的同时，把减税的重点落实在间接税上。

　　宏观经济政策配置格局的重大调整

　　由结构性减税到总量性减税，从作力于需求侧的减税到立足于供给侧的减税，意味着我国宏观经济政策配置格局的重大调整。

　　从亚洲金融危机到全球金融危机，至少在过去的近30年中，我国的宏观经济政策虽不缺少减税的内容，但始终是基于不触及宏观税负水平和政府支出规模的前提而配置的。以不降低宏观税负水平为前提，能够选择的减税，便只能是结构性减税；以不削减政府支出规模为前提，能够选择的减税归宿，便只能是增加财政赤字。这样的操作虽可以收获扩大社会总需求和优化税制结构的政策与改革效果，但严格说来并非完全意义上的减税——实质的企业和个人负担不会因此而降低。当然也不是能够同时作用于需求侧和供给侧且主要作用于供给侧的减税——最终的资源配置格局不会随之而改变。

　　将总量性减税提上议事日程并与降成本的结构性改革相对接，它所带来的最为深刻的变化就是，在推进供给侧结构性改革的背景下，宏观税负水平不再是不可触及的“戒律”，而是可以也应当随着宏观经济形势的变化而减少的；政府支出规模不再是不可触及的“天条”，而是可以也应当随着宏观经济政策的调整而削减的。因而，告别以往不降低宏观税负水平、不削减政府支出的习惯性做法，转向主动通过降低宏观税负水平实施“三去一降一补”的结构性改革重点任务、同时通过增加财政赤字与削减政府支出两种操作为减税“埋单”，已经演化为我国宏观经济政策配置的新格局。

　　认识到这一点非常重要。它提醒我们，面对着力推进供给侧结构性改革的新形势，我们必须全面调整以往习以为常的理念、思想和战略，主动适应宏观经济政策配置新格局，学会与新格局共处，并积极地引领新格局逼近供给侧结构性改革的目标。这意味着，根据宏观经济形势和宏观经济政策的变化，适时、适度地进行宏观税负水平和政府支出规模的调整，是当前和今后一个时期我国宏观经济调控的大逻辑。

　　走出减税捆绑增赤的惯性思维

　　应当承认，在此次提出“降低宏观税负”之前，除了少有的例外，减税操作与增加财政赤字如同一对孪生兄弟，一直被捆绑在一起。不论减税的目的如何，也不论减税的形式怎样，只要涉及总量性减税，增加财政赤字几乎是减税的唯一归宿。

　　当前正在推行中的以营改增为代表的减税降费，即是一个突出的例子。作为全面实施营改增，取消、停征和归并一批政府性基金，扩大行政事业性收费的免征范围等一系列政策举措的支撑财源，今年的财政赤字比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。这对于适度扩大总需求，为结构性改革营造稳定的宏观经济环境，无疑是必要的。现在的问题是，随着供给侧结构性改革的紧迫性和重要性日趋凸显，减税的着力点应当也必须适时地转到降成本的结构性改革轨道。为此，抓住此次宏观经济政策配置格局调整的契机，走出减税必然捆绑财政赤字的惯性思维，让削减政府支出与减税如影随形并成为减税的主要归宿、或者至少让削减政府支出加盟为减税“埋单”的队伍并分担财政赤字的压力，都是着力推进供给侧结构性改革的有效办法。

　　事实上，以成本效益分析的视角审视减税的归宿问题，可以发现，单纯以增加财政赤字的办法为减税“埋单”，不仅减税本身难以持续，而且蕴含着一定的财政风险。

　　就今年情况看，纳入预算并公开披露的2.18万亿财政赤字和3%的赤字率，仅是根据一般公共预算口径计算的结果。我国从2015年起实施了新预算法，最大变化就是除了一般公共预算之外还要覆盖另外三本预算——政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。

　　倘若以全口径而非仅以一般公共预算口径计算今年的财政赤字，至少如下几方面的因素也是要纳入视野的：一是列入政府性基金预算项下的地方专项债券，实为地方政府债务的一种形式；二是财政贴息90%的专项建设基金，在某种意义上系“准国债”；三是准允发行的数万亿元地方置换债，按国际通行做法一般可不计入当年赤字，但在我国，这些被置换的地方债原系“私生子”——从未被认作赤字，随着“私生子”变身“婚生子”，在这些地方债被承认身份——准允“上户口”的同时，它也具有另外一种身份——被延迟计算的赤字；四是当前各地推进PPP的过程中，其中是隐含了不少政府欠债的。以上这些都是值得我们在实施减税操作时特别关注的。

　　常识告诉我们，金融、债务风险也好，企业风险或其他别的什么风险也罢，最终都会落到财政风险上。在当前的形势下实施减税，不能忽略与此相关的财政风险。将减税与财政风险通盘考虑，牢牢守住不发生财政风险的底线，才是推进供给侧结构性改革的周全之策。

　　削减政府支出并非没有空间

　　中国当前尽管仍须保持宏观政策的稳定，仍要以适当增加必要的财政支出和政府投资为条件实施稳增长和扩内需，但绝不意味着我们没有削减政府支出的空间。

　　本着精打细算、须过“紧日子”“苦日子”的精神，至少可以看到：其一，高达数万亿元的财政性存款，虽可部分归结于实际支出进度与预算之间的不相匹配，但绝对不能排除其中有预算支出偏高、实际支出需要小于预算支出的情形；其二，更大规模的机关团体存款，即便归入不直接属于财政部门支配系列，也绝对不能排除其中有可做统筹安排或可通过削减下一年预算支出的办法加以冲销的部分；其三，中央实行“八项规定”以来，公务消费等方面的支出规模得到了极大压缩，这些已得到压缩的支出可以也应当落实于削减相关部门和单位的预算支出“基数”上；其四，在现实中，各单位、各部门花钱大手大脚、铺张浪费的现象有之，为花钱而花钱的现象也有之，经过甄别、筛选、清理，其中的相当部分可作削减预算支出“基数”处理。诸如此类，还可列举许多。面对现实，只要是下决心，真正站在事关党和国家事业发展全局的立场上考虑问题，实现减税与政府支出的同步削减并非没有可能。

　　上述讨论可以归结为一点：供给侧结构性改革背景下的减税，应当也必须走出一条不同于以往减税的新路子。

　　《光明日报》（ 2016年09月07日 15版）