持续深入推进简政放权、深化行政审批制度改革，不仅是十三五规划“构建发展新体制、深化行政管理体制改革”的关键任务之一，也是十三五开局之年的一项重要改革任务。权力清单制度能够实现政府与市场、社会关系的法治化与规范化，是推进简政放权的主要制度设计之一。从地方和基层治理实践观察，“简政放权、放管结合、优化服务”的三合一改革中，权力清单制度的实施受到一些因素的影响，需要重点处理以下四对关系。

　　处理好中央初衷与地方行为之间的关系

　　党的十八大报告提出了以继续简政放权改革推动政府职能转变的方向，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。推进简政放权和行政审批制度改革成为加快行政体制改革、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的突破口。在错综复杂的国际大环境下，面对我国经济进入新常态的诸多挑战，中央政府在更大范围和更深层次上推进简政放权改革，以激发市场和社会发展活力，营造公平便利的市场环境，与大众创业、万众创新和刺激经济增长的内生动力紧密联系起来，促进经济社会的可持续发展。推进简政放权改革目标的一种通俗表达是，“为企业松绑、放水养鱼，搞活市场”。

　　在全面推进简政放权改革中，重要的一步是实行权力清单制度，约束政府权力、解决政府权力越位，进一步理顺政府与市场、与社会的权力边界，减少对市场和社会的不当干预，从而激发市场发展活力与社会创造力。

　　然而，地方政府在落实权力清单制度过程中，其操作与中央的初衷是有矛盾的。地方政府是把已有的权力以清单形式列举出来，更为细化的是把行使权力的流程公布出来。有不少地方竟然把梳理权力事项的多少以及下放权力事项的多少，作为政绩进行考核，出现了所谓“权力清单数字化”的现象。例如，在一个省的调研发现，一些地市向省里汇报简政放权和行政审批制度改革工作时，把梳理权力清单的数量与取消和下放行政审批权限的数量作为重要方面，部分市县政府出现了盲目攀比数字的倾向。

　　不少职能部门看重行政权力的观念根深蒂固，实际下放的一部分是无关紧要的事项，出现了选择性下放权力的问题。比如，某省向一个地级市下放通商河道的权力，可是当地连河道都没有，这种权力对于激发当地市场活力和经济发展根本没有意义。

　　上述这些地方行为与中央政府强调的简政放权改革初衷和根本目的有所背离。要使地方政府行为与中央改革目标一致，关键是明确理顺政府与市场、与社会之间的权力边界与结构关系，政府应该把哪些领域的权力和事项下放给市场和企业主体、下放给社会组织主体，是要解决的主要矛盾。地方政府要把权力质量和结构性改革放在与削减权力事项数量同等重要的位置上。

　　处理好不同层级政府和部门之间下放权力的关系

　　要推进实现简政放权改革的联动性、协调性与同步性。没有一项大型改革是单兵突进的，简政放权改革以及具体的权力清单制度实施也需要不同层级政府和部门之间的同步与协调推进。

　　实现上级政府向下级政府下放权力的同步性。一些地方实行权力清单和下放权力的实践，具有很大程度的主观性和不规范性。有的地市政府下放给各个县的权力事项不一样，或者向各个县下放权力是不同步的。这种差异化下放权力，表面上是根据当地经济社会条件进行差异化改革，实际上会带来一个负面结果：各地行政审批制度改革更加缺乏统一性和标准化。把一项权力下放给一个县，而没有下放给另一个县，导致了同级政府之间因为上一级政府权力下放不同步而产生矛盾。所以，这类跨行政区的行政权力，应该由高一层级的政府来行使，以此减少下级政府之间的矛盾和冲突。

　　一些地市政府在下放权力事项的清单中，标注的理由是“减少审批环节、加快审批进度、缩短审批时间”，导致行政权力调整的不规范和随意性。审批权力必须依法行使，下放给县级的条件是县级政府应具备某一方面的法律权限，而不能仅仅为缩短审批时间和加快进度。不同层级的政府行使审批权，都应在法律范围内尽量缩短审批时间。

　　同级职能部门梳理权力清单和行使权力的联动性。同一级职能部门之间在依法梳理行政权力和进一步下放权力时，要避免当前比较突出的部门之间缺少联动与协调的问题。有些部门只寻求法律中对本部门有利的依据和规定，不利方面就下放给下级政府，产生部门之间权力事项的相互冲突。因此，实现一级政府的不同部门之间下放审批权限的同步性，或者是联动审批，这样才真正有利于方便企业和群众办事。比如，山东德州市探索实行相关部门之间的互认制度，要求不同部门将相互关联的审批事项和同一事项的审批、监管等环节联接成一个有机整体，减轻企业负担。还有的地方政府是以工业园区为单位，统一办理水土保持方案、地质灾害评估等审批事项，入驻园区企业不再分别办理，减少了企业办事成本。

　　处理好权力下放与加强监管的关系

　　“放管结合”的一个关键是处理好权力下放与加强监管的关系，取消或下放政府的权力并不能放弃政府的监管责任。权力清单把下放的权力和应该依法保留的权力列举出来，但对于监管的职责和权力，还没有十分明确。

　　表现之一，权力下放后，对下级政府权力清单中列举的一些监管权力和职责，由于不具备履行监管职能的条件，影响到政府向监管职能的转变。例如，一些县市存在比较普遍性的问题是，由于设备、资源、中介服务、专业技术等基础条件缺乏而出现下放的权力与加强监管之间“承接不好”的矛盾。尤其是那些以技术为支撑、专业性较强的权力事项，像质监、检测等项目，下放之后，因下级政府缺乏设备、资源、技术等基础条件，出现“放管不能结合”的问题。

　　表现之二，权力清单上已经依法列举出了职能部门的监管与处罚权力，但监管的职责仍未履行。例如，有些地方政府的环保部门，经常行使的是行政许可权力，而行政处罚类的权力却很少行使。这从侧面说明，环保部门还没有完全从行使审批权力转向有效履行监管职能，没有对企业违法违规污染环境的行为加强监管和处罚。其中一个重要原因是不同职能部门之间的监管职责和权力边界没有划分清楚。

　　所以，改革的思路是明确区分审批权力和监管权力。像环保部门和工商部门、安监部门、消防部门之间，在整个监管流程中的监管权力与职责，必须进一步依法明确划分。上下级政府条线部门之间的监管责任与权力边界也需划分。对社会组织的登记审批权力和对社会组织主体的行为进行监管的权力，就涉及上下级政府的民政部门之间监管职责划分，否则，不仅无法增强合法社会组织的发展活力，也无法很好地预防和惩罚社会组织的非法行为。

　　进一步解决“重审批、轻监管”问题，出台事中和事后监管制度，加强对权力清单中的监管权力和责任的落实。加强事中事后监管的职能，确保履行监管职能所需要的人力、财力、机构、技术等方面的条件配备到位。

　　处理好权力清单与优化服务的关系

　　“简政放权、放管结合、优化服务”的三位一体改革，最终要落于优化服务，为市场主体和社会主体创造良好的发展环境，激发市场活力，减少企业主体和社会主体的成本。深化“放管服”改革，是应对当前阶段经济下行的压力和挑战、保持经济平稳运行的现实需求。为了减少制度性交易成本，政府的权力行使，必须提高为大众创业、万众创新服务的效率，为企业的开办和发展提供连锁性的优质、高效、低成本的服务。

　　现在大多数地方政府的注意力或关注点在于权力行使流程的简化，减少公民和企业办事的时间和环节。保留权力事项的办理流程、办结时限等具体操作的技术层面，在多数地方已不是主要问题。政府要为企业提供服务，为市场经济发展创造良好环境条件，并不能仅仅局限于缩减办事流程和时间上。提高政府办理事项的效率，让企业和群众办事更方便、更快捷，即便没有权力清单制度的实施，也一直是政府应该做好的分内之事。

　　为此，权力清单制度的实施，要处理好简化内部流程和加强外部服务的关系。从政府履行外部职能分析，权力下放的清单存在不相匹配的方面，对企业和社会的服务仍不到位。比如，权力清单上有些审批权力的下放，是某一大项权力中的某个环节，有些施工企业要办理资质认定，只有一部分权力下放到地级市政府，使得一些企业必须同时向省市两级政府提出申请。类似权力清单的梳理反而导致企业办事的负担加重，为企业创造良好发展环境的服务效果并未体现出来。而且，地方政府加强公共服务职能，也并非权力清单能够完全解决。所以，权力清单制定及其制度，落脚点是增强外部服务，要围绕着减少企业负担、为企业成立和发展服务来设计。

　　权力清单制度的实施，要与加强和优化政府服务的目标之间建立起比较直接的关联。分析现实问题，重点是解决好那些需要不同职能部门之间相互协调的权力事项，避免这些部门权力和利益冲突，而不是让企业和群众办事时，面对政出多门的冲突而承担不应该有的成本。比如，有的项目属于某市工信委登记备案的范围，发改委就不应该要求该项目的企业再次登记备案。有些政府部门在改革过程中虽然做到了“门好进、脸好看”，但“事难办”的问题仍需要进一步解决，才能逐步提高为群众和企业办事的服务性效果。

　　此外，加强监管与优化服务之间也存在一定的矛盾关系，政府真正做到依法监管市场主体的行为，否则，过度监管也会增加企业负担，与优化服务的目标背道而驰。为此，中央强调了加强权力清单与责任清单、负面清单的有机结合，增强简政放权改革的联动性，优化市场经济发展环境，发挥政府对市场和社会的服务作用，增强群众和企业的改革获得感。

　　依法行政本质上要求权力清单依法确定，以及权力清单的制度化实施。一方面，注重职能结构性转变和制度供给。按照中央政府提出的“简政放权、放管结合、优化服务”三结合改革的关系，优化政府职能结构，减少行政审批职能，同时增强监管职能与服务职能的比重，真正实现职能配置的结构性转变。另一方面，下放权力事项的规模和速度，并不是下放得越多、越快就越好，如果各层级政府衔接不好，反而给企业和群众造成政府不作为的印象，削弱对政府的信任。所以，要注重推进与权力清单制度相关联的配套制度实施，包括激励与惩戒、问责相结合的制度、维护市场主体公平竞争的制度等。

　　【孙彩红 本文作者为中国社会科学院政治学研究所副研究员】