构建城乡融合发展新格局
构建城乡融合发展新格局
袁红英
深刻理解构建城乡融合发展新格局的时代内涵
从中国式现代化必然要求的高度赋予了城乡融合发展全局意义。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。当前，我国仍有约5亿人生活在农村，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，实现全体人民共同富裕，必须破解城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，加快实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，推动形成共建共享共荣的发展共同体，为全面建设社会主义现代化国家提供强力支撑。将城乡融合发展的重要性上升到中国式现代化必然要求层面，既是对城乡关系演变和现代化建设规律认识的不断深化，也是着力打破城乡二元结构制度藩篱、彰显中国式现代化道路特色的战略回应。
从全面提高城乡规划、建设、治理融合水平的路径设计系统部署了城乡融合发展着力方向。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“提高城市规划、建设、治理水平”，党的二十届三中全会进一步提出，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。近年来，我国修正《中华人民共和国城乡规划法》、出台《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等，对城乡规划、建设、治理作出一系列制度安排。遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，推进空间资源优化配置，实现城乡基础设施和公共服务设施“硬联通”的同时，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理“软链接”，以城乡规划、建设、治理融合为抓手，促进要素平等交换与双向流动，成为推进城乡融合发展的重要方向。
从统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的战略高度叠加重塑了城乡融合发展动力体系。2023年12月，中央经济工作会议提出，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动”。党的二十届三中全会提出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，“促进城乡共同繁荣发展”。从“二轮驱动”到“三者统筹”，将新型工业化纳入城乡融合发展的动力体系，强化了工业与农业相互促进、相互发展的路径导向，对于发挥现代工业支撑作用、激活城乡融合发展动能具有重要意义。此外，新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴在目标追求和价值实现上具有较高的趋同性、在地域空间和要素交换上具有较强的互补性、在发展动力和实施路径上具有较好的融通性，通过系统谋划、协同推进，有助于从根本上破解制约城乡融合发展的深层次问题和制度性障碍。
系统研判构建城乡融合发展新格局的当前形势
新时代取得的积极成效为城乡融合发展奠定了坚实基础。党的十八大以来，我国城乡融合发展取得积极成效，城乡发展差距持续缩小。城乡要素流动障碍逐步破解，全国大多数城市全面放宽放开落户限制，农业转移人口市民化进展明显；农村承包地确权登记颁证基本完成，农村集体经营性建设用地入市改革有序推进；财政资金持续向农业农村领域倾斜。城乡基础设施与公共服务均等化程度提升，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车、通邮路。建立了城乡统一的居民基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度，农村低收入人口和脱贫人口参保率稳定在99%以上。
工农城乡关系的深刻变革为城乡融合发展创造了新的现实背景。从“城乡一体化发展”到“城乡融合发展”的持续推进，我国城乡空间、人口、产业结构不断重组，城乡生活、生产、生态功能逐步重塑。从城乡供需互动看，乡村是提供农产品保障的重要来源，农业的多种功能和乡村的多元价值加速彰显，拓展了城市居民对乡村的消费需求。随着农村居民收入的稳步增长与农业转移人口市民化的加快推进，释放了农村居民的消费潜力。从城乡要素流动看，推进乡村全面振兴和城乡融合发展的持续深入，加速了城乡要素的双向流动，城乡产业、就业、资源协同发展的趋势增强。农村老龄化、空心化程度加深，信息化带来空间资源配置方式、城乡联动模式、时空交换效率的变革，催生了工农城乡关系新的变化。
进一步全面深化改革提供了打破堵点难点的强劲支撑。党的十八大以来，城乡融合发展一系列成效的取得，是党中央推进全面深化改革、持续建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、逐步破解城乡要素平等交换体制障碍的重要成果。面对新时期促进城乡共同繁荣的目标追求，以及仍然存在的阻碍城乡要素平等交换、双向流动的障碍壁垒，亟须下大力气通过深化改革攻克堵点和难点问题。党的二十届三中全会从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革四个方面提出完善城乡融合发展体制机制，健全覆盖城乡的公共法律服务体系、统筹城乡就业政策体系、支持城乡居民多样化改善性住房需求等制度安排，将城乡融合理念融入城乡发展各领域和全过程，为从根本上打破城乡二元分割结构、让改革成果更多更公平地惠及城乡居民创造了制度条件。
科学把握构建城乡融合发展新格局的路径选择
坚持系统集成，协同推进城乡各领域改革联动。把制度集成创新摆在突出位置，将城市和乡村发展一体设计、一并推进，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴等战略部署，从城乡规划、建设、治理等多个维度通盘谋划，推动城乡融合和区域协调发展，更加注重城乡户籍制度改革、公共服务均等化等领域体制机制改革协同联动。着力打破城乡融合发展过程中跨部门、跨层级合作的现存障碍，积极开展城乡融合发展改革集成试点工作，为城乡融合发展系统集成探索实践模板。通过政策举措、工具组合、平台载体的集成创新，解决好城乡融合发展相关政策与实践落实存在的碎片化、不协调、不配套等问题，形成推进城乡融合发展的强大合力。
优化要素配置，打通城乡要素双向自由流动通道。遵循市场供求关系和价格决定机制，通过有效市场和有为政府的协同联动，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向自由流动，形成城乡统一的要素大市场。“人”的方面，进一步放宽放开落户限制，健全农业转移人口市民化配套政策体系，鼓励农民工返乡就业创业，引导不同领域的城市人才参与到乡村振兴之中。“地”的方面，继续深化“三块地”改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，加快建立城乡统一的建设用地市场。“钱”的方面，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，加大金融对农业农村的支持力度，引导和鼓励工商资本投入乡村建设、生态治理等领域。此外，注重发挥数字技术以信息流带动人才流、技术流、资金流、物资流的驱动作用，使其成为城乡要素自由流动的新动能。
强化县域单元，加强以县城为重要载体的城镇化建设。将县域作为推进城乡融合发展的基本单元，发挥县城连接城市、服务乡村作用，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹。以规划一体化促进县域城乡空间融合，优化完善县域城镇开发、村落分布、生态保护等空间布局，推动形成城乡互补互利互融、共建共享共荣的发展共同体。依托特色资源优势或承接大中城市功能疏解，大力发展比较优势明显、带动能力强、就业容量大的县域富民产业，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，做大县域经济蛋糕，通过产业链农、资源富农、以工带农，拓宽农民增收渠道。推进城乡基础设施一体化建设，补齐县域市政、物流、能源、水利、通信等设施短板，做强县城枢纽型基础设施，提升中心镇村建设水平，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。
（作者系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，山东社会科学院党委书记、院长）
