加强基层治理体系和治理能力现代化建设
作者：姜晓萍（四川大学公共管理学院教授、城乡基层治理研究院院长，本文系作者主持的国家社科基金重大项目《高质量导向下城乡社区治理和服务体系建设的有效性研究》〔21ZDA110〕的阶段性成果）
习近平总书记高度重视基层治理工作，反复强调“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。党的十九届五中全会明确提出了“基层治理水平明显提高”的战略目标，近期中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务、组织保障等作了前瞻性布局、全局性谋划、系统性部署，为新时代加快推进基层治理现代化提供了根本遵循和行动指南。
1.把握基层治理体系和治理能力现代化的功能定位
习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”这表明基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石，是提升社会治理有效性的基础。这就要求我们深刻领悟习近平总书记关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要论述，用习近平新时代中国特色社会主义思想统领基层治理的理论逻辑和实践逻辑，清醒认知基层治理在党的事业发展、国家长治久安、社会和谐稳定、人民幸福安康中的功能定位。一是要努力实现党心聚民心，厚植党长期执政的根基。不断加强党对基层治理的全面领导，把基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，把基层党员干部的先锋模范作用转化为治理动能。不断提升党对基层治理的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，发挥政治导航、思想铸魂、组织聚力、底部筑基的作用。二是要努力实现强基固本，夯实国家治理现代化的基础。基层治理是国家治理的“微细胞”，在国家治理系统中，基层治理既是公共治理的“最后一公里”，也是人民群众感知公共服务效度和温度的“神经末梢”，更是推动社区认同走向社会认同，社会认同走向国家认同的“源头”。只有在基层治理中促进自治、法治、德治相融，实现共建、共治、共享同频，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，才能夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石，从“基层善治”走向“大国之治”。三是要努力实现美好生活，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。基层是社会生活的“微单元”，具有社会利益的发生源，社会矛盾的聚合源，社会秩序的基础源，社会价值的共生源等特质。面对新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基层治理必须以满足人民群众对美好生活的向往为价值目标，及时解决基层群众的操心事、烦心事、揪心事，切实做到居民有诉求、组织有回应、服务有保障、群众有感受，让风险在第一线化解，矛盾在最末端解决，共识在最基层凝聚，美好在家周边实现。这既是新时代基层治理的出发点，也是检测基层治理成效的第一标准。
2.找准基层治理体系和治理能力现代化建设的着力点
基层治理就是在党的全面领导下，发挥多元主体作用，针对城乡基层社会发展中的各种问题，保障改善民生，维护群众权利，化解社会矛盾，推动社会有序和谐，实现居民幸福美好生活的过程。其着力点必然是以保障改善民生、增进人民福祉为宗旨，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以建立健全基层治理体制机制、提升基层治理能力为抓手，以基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平为标准。加快推进基层治理体系和治理能力的现代化，一是完善党全面领导基层治理制度。习近平总书记指出，“要坚持大抓基层的鲜明导向，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒”。必须健全基层治理党的领导体制，构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制，通过“筑体系”构建基层大党建格局，通过“强堡垒”夯实基层党建基础，通过“争先锋”激发基层内生动力，确保党建引领的政治高度。必须创新党组织设置和活动方式，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，推动党建向基层治理新领域、新阶层、新空间拓展，确保党对基层治理的全方位、全过程、全场域领导，确保党建引领的辐射宽度。必须完善党建引领社会参与的制度体系，坚持党建带群建、群建助党建。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织、行业协会、市场力量、居民群体参与基层治理和服务，深耕党的群众基础，确保党建引领基层治理的力度。二是创新“赋能型”的基层政权治理能力提升机制。基础不牢，地动山摇。只有把基层政权夯实巩固，中国特色社会主义的根基才能稳固。要针对基层政权的能力短板和本领恐慌，坚持向基层放权、赋能、减负，激发基层“想干事”的愿望，赋予“能干事”的权利，提升“干成事”的能力。尤其要依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，加大基层政权在行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设的能力建设。三是探索“共融型”的基层治理协同机制。“共建共治共享”反映了基层治理的内在逻辑，从主体、路径、目标三个维度揭示了基层治理制度体系的要素构成。“共建”反映主体维度，通过“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元组织协调，回答了基层治理依靠谁的问题。“共治”反映机制维度，指通过“民主协商、法治保障、科技支撑”探索“硬治理”与“软治理”结合，“元治理”与“协治理”互动，“智治理”与“善治理”兼具，“精治理”与“微治理”相融，回答了基层治理怎么办的问题。“共享”反映价值维度，指通过基层治理实现群众安居乐业、社会安定有序、人人幸福安康的目标，回答了基层治理为了谁的问题。“自治法治德治”是基层治理的基本遵循。自治为基，反映了人民当家作主的本质特征。法治为核，反映了全面依法治国在固根本、稳预期、利长远上的保障作用。德治为要，反映了涵育基层民众美德善行，推动基层社会和谐有序运转，形成基层良好社会风尚离不开道德的有力支撑。“共建共治共享”激发活力，“自治法治德治”维护秩序，有助于加快形成活力与秩序同频，发展与治理共振的善治格局。四是加强“友好型”基层智慧治理平台建设。以高智能解决老百姓的操心事、烦心事、揪心事，用高科技提升老百姓的获得感、幸福感、安全感，这是基层治理现代化的必然趋势。要从做好顶层设计、整合数据资源、拓展应用场景等方面入手，加快促进区块链、大数据、人工智能等现代科技深度嵌入基层治理，构建精细化服务感知、精准化风险识别、网络状行动协作的交互式基层智慧治理平台。尤其要高度关注基层智慧治理的便捷性、包容性、安全性和友好性，充分尊重特殊群体的行为习惯和生活需求，推行适老化和无障碍信息服务，提供线上线下互通互联的多样化服务渠道。让数据多跑路、群众少跑腿。
3.完善推进基层治理体系和治理能力现代化的要素结构
基层是一个生命体，不仅有空间表征上的层级、场域，也有时间序列的传统、变迁、发展。基层治理体系是涉及发展与治理、活力与秩序双向互动的系统性工程。其要素包括空间、规模、人口的适配性；规划、建设、管理的周期性；生产、生活、生态的宜居性；改革、发展、创新的驱动性；科技、文化、艺术的互动性；政府、社会、居民的协同性等。这就需要我们用“全周期”理念指导基层治理，在坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施的过程中牢牢锚定基层治理的核心价值、关键环节和要素结构。一是坚持基层治理的“党建引领”。明确党对基层治理的全面领导是新时代基层治理现代化的根本保证，塑造党建引领基层治理的体系，推动党的组织形态和治理形态的功能性、区域性和体系性有机统一，构建以党组织为核心的多层次、多维度、立体化基层治理系统，强化党群血肉相连、心灵相通。二是守护基层治理的“民生基本”。习近平总书记指出：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”实现人民群众对美好生活的向往，始终是基层治理体系和治理能力现代化的目标。要激发群众对基层治理的参与意识、认同意识，必须以保障改善民生为牵引，始终把人民的利益放在首位，尊重民意、依靠民智、珍惜民力、实现民愿、赢得民心。造就人人都愿有序参与、人人都有成功机会、人人都享有幸福美好、人人都有归属认同的基层治理正能量。三是推进基层治理的“制度创新”。基层治理面临工作压力大、群众诉求多、资源保障弱、队伍成长慢、解决问题难等一系列问题，既需要通过政治建设、组织建设破解现实难题，更需要通过流程再造、资源整合、能力建设突破机制瓶颈。既需要通过高质量发展保障社会活力，更需要通过高效能治理来维护社会秩序。面对基层治理的复杂性、挑战性、差异性，地方各类基层治理实践证明：体制改革是基层治理有效性的原动力，机制创新是基层治理高质量的效能保障。要建立基层治理创新的容错机制、激励机制，激发基层干部群众的探索勇气、创新思维。进而提炼基层治理创新的中国范本、中国经验，提高创新实践的推广价值和示范效应。四是注重基层治理的“可持续发展”。基层治理是一个可持续的过程，从“跟跑”到“领跑”，包括了学习模仿、试点改革、经验扩散、优化提升的成长周期。因此，我们既要系统谋划基层治理的发展战略、发展目标、实现路径、资源保障，保障基层治理体系的持续生命力，也要健全基层治理的服务标准体系、主体职责体系、绩效评价体系、质量监测体系，着力提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
