编者按

　　城市是人们生活工作的物理空间，也是经济社会发展的重要载体。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。如何以新型城镇化建设为抓手与引擎，推动构建新发展格局？怎样充分发挥中心城市和城市群带动作用，推动新型城镇化建设？《智库》周刊约请专家为您把脉答疑。

　　作者：白小虎、周梦天（为浙江省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校研究基地研究员）

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）对如何构建新发展格局作出阐释，其中强调，要“依托强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节，打破行业垄断和地方保护，形成国民经济良性循环”。城市化进程是各类经济社会活动从分散走向集聚并促进更多社会分工的过程，新型城镇化以人为核心，以都市圈、城市群为主要的空间载体，是联通需求和供给循环的枢纽，可以对“形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”产生积极作用，对促进国民经济各环节在开放环境下顺畅衔接、进而加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局意义重大。

广西南宁市南湖及周边城市绿化景观。新华社发　

　　1.以新型城镇化为抓手，激发内需潜能

　　我国城市化仍有巨大空间，有助于总需求扩容提质。《建议》明确提出，“十四五”期间要“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”。城市化对内需的拉动作用显著，要加快出台相关补贴奖励政策，实现基本公共服务普惠均等，鼓励技能劳动力、大专院校毕业生落户城市，让农业转移人口、在城市常住的外地户籍人口及其家庭成员幼有所学、病有所医，帮助这些群体尽快融入城市。新型城镇化所提供的公共服务可以积聚公众消费能力，有力撬动内需市场。要积极推进人的城镇化，拓展城市服务业发展的广度和深度，创新教育、养老、生态等领域服务业态，大力挖掘新型城镇化所释放的结构性潜能。

　　 人口向城市群都市圈集聚，创造消费新增长极。我国最主要的人口流向正在从城乡流动转为向城市群都市圈集聚流动，已经进入以核心大城市扩张为主要形态的都市圈化阶段。未来随着交通网络的日益完善，都市圈将承接城市核心区人口和产业外迁的功能，为居民提供低成本、高品质的居住选择，推动住房消费健康发展。都市圈较低的置业成本对大量年轻人口极具吸引力，年轻人口导入带来旺盛的消费需求，有望拉动本地的餐饮、家政、教育等配套生活服务业蓬勃发展。《建议》明确指出，“十四五”期间要“培育新型消费”“鼓励消费新模式新业态发展”“培育国际消费中心城市”。都市圈、城市群建设无疑将在引领以上消费趋势中扮演关键角色。

　　浙江省杭州市富阳区阳陂湖在生态修复治理项目一期完成后正式对外开放，通过优化城市生态空间，为市民打造休闲旅游目的地。新华社发

　　智慧化、绿色化城市建设成为新趋势，引领新型基础设施投资。《建议》提出，“十四五”时期我国要“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”。当前，5G通信、物联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术迅猛发展，新型智慧城市建设深刻改变着社会生产、消费、交通等形态。随着居民环保意识的不断提高以及对优质生态环境诉求的日益增强，绿色、生态、低碳、循环的发展理念将深刻融入新一轮城镇化建设中。从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展，绿色发展的理念、技术、材料、设备、方法等将有广阔的应用前景，如无废城市、海绵城市、分布式可再生能源、新型空调等。要以老旧小区改造为抓手，以县城城镇化补短板强弱项为切入点，结合新型基础设施建设，实现城镇综合承载能力和居住生活品质的跨越式发展。

　　河北省邢台市襄都区襄都湖公园，市民在练习太极剑。新华社发

　　2.以新型城镇化建设为引擎，驱动供给体系高质量发展

　　 优化生产力空间布局，实现城市群产业联动发展。当前，我国城市群内部的产业同构程度较高、关联程度较低、产业分工体系不够健全。“十四五”期间，需明确城市特色主导产业发展方向，引导中小城市融入中心城市产业布局，深化区域间产业协作分工，探索都市圈联合招商、共同开发、利益共享的产业协作机制，建设高效联通的综合交通网络，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。《建议》特别提出，要“优化区域产业链布局”。受新冠肺炎疫情冲击，产业链、供应链的区域化、本土化已成新趋势，城市群产业联动发展要以畅通产业链、供应链为抓手，形成分工合理、竞争力强的区域产业一体化布局。

　　发挥核心城市集聚创新要素的优势，催生经济发展新动能。当前，新一轮科技革命和产业变革加速演变，更加凸显了加快提高我国科技创新能力的紧迫性。都市圈核心城市扮演着集聚全球创新资源的重要角色，是创新的重要策源地。《建议》明确指出，“十四五”时期我国要“布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心”。城市群和都市圈能提供超大规模市场和完备产业体系，具备有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，可推动科技成果向现实生产力加速转化。核心大城市要全面升级招纳引进全球高端人力资本的政策和服务，通过领军型平台企业、科研院所、新型研发机构等创新载体聚才留才，同时大力完善风险资本、孵化器、科技中介服务等创新配套条件，畅通从原始创新到商业化应用过程中各个环节的堵点，打造“雨林型”创新生态体系，让创新源泉充分涌流。

　　激发生产性服务业创新动力，优化现代产业新体系。生产性服务业是全球产业竞争的战略制高点，它与制造业发展相互促进。在我国制造业转型升级的背景下，生产性服务业创新发展的重要性日益凸显，它将牵引和支撑我国从制造大国迈向制造强国，形成现代化产业体系。《建议》指出，我国生产性服务业“十四五”时期亟须“向专业化和价值链高端延伸”“推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合”。城市群中的核心大城市可以为知识密集型生产性服务业提供良好的基础设施，为高技术从业人员提供优质的教育、医疗等服务以及多样化的消费选择。因此，“十四五”时期，可依托城市群协同促进研发设计、管理咨询、广告营销、现代金融、会计审计、评估、法律服务等生产性服务业发展，为激发创新动力营造更好环境。

　　京津冀区域发展指数评价指标体系围绕创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念构建，包括5个一级指标，18个二级指标和48个三级指标。 数据来源：国家统计局

　　3.新型城镇化，人口分布、公共服务应与发展空间动态匹配

　　有序推进户籍制度改革，使流动人口平等享受城市公共服务。目前我国已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制，“十四五”期间，应重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革，逐步放宽对于流动人口享受本地公共服务的限制，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。应以城市群为公共服务改革的突破点，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，以社会保障卡为载体建立居民服务“一卡通”，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现“同城待遇”。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。

　　深化农村改革，推动城乡要素平等交换、双向流动。在县域内探索扩大农村土地使用权流转范围，吸引城市要素进入乡村。合法合规推进农村建设用地平等入市，引导使用权有序退出，拓宽城市高生产力的产业发展空间，增强城乡区域发展后劲。完善城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，对农村土地使用权退出给予合理的市场化补偿，并与城市公共服务挂钩。为农业转移人口提供就业培训、职业发展辅导，从而壮大城市人口群体，带来稳定升级的消费需求。

　　 以国土空间规划为牵引，推进完善城乡区域空间治理。《建议》要求发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。为此，国土空间规划要将用地指标和发展空间向人口流入区域倾斜，尽早实现土地指标和发展空间“跟人走”。人口净流入、发展较快的城市，尤其是大都市应适当增加土地指标配置；人口较快增长的地方，应增加建设用地，增加房地产供应。要以城市群为主体进行区域性国土空间规划，协调大城市和中小城市发展定位、发展空间的配置，激发大中小城市政府的发展积极性，打破行政壁垒，优化行政区划设置，推动各类要素加快形成新一轮合理配置。