作者：严金明（中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长，公共管理学院教授）

　　3月6日，党的十八大以来脱贫攻坚方面最大规模的会议——决战决胜脱贫攻坚座谈会隆重召开。正如习近平总书记在会议上的重要讲话中所说，此次会议的目的，就是动员全党全国全社会力量，以更大决心、更强力度推进脱贫攻坚，确保取得最后胜利。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，以前所未有的决心和力度全面打响脱贫攻坚战，使我国扶贫开发事业进入新时代。我国贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，创造了我国减贫史上的最好成绩。临近收官倒计时，脱贫攻坚之战还有一些最后的堡垒亟待攻克，国际形势风云变幻也带来了诸多不确定性。因此，深入学习贯彻习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，着眼于当前统筹新冠肺炎疫情防控和稳定经济社会运行的形势要求，结合《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）精神，深入分析当前脱贫攻坚的核心问题和挑战，有的放矢地提出今后一段时期乃至未来的解决路径，尤为必要。

在江西省南昌县广福镇宋洲村，驻村第一书记杨岳峰（右一）帮助农民铺设地膜。新华社发

　　2020年中央一号文件精神：最后一公里，任重而道远

　　立足于习近平总书记关于精准扶贫的重要论述

　　习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话中指出：“关于脱贫攻坚战最后一年的工作，《中共中央、国务院关于抓好‘三农’领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》已经作出部署，各地区各部门要抓好贯彻落实。”2020年中央一号文件立足于习近平总书记关于精准扶贫的重要论述，秉持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”思路，围绕扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，对2020年脱贫攻坚战进行了总体安排。文件提出将“集中力量完成打赢脱贫攻坚战”作为2020年“三农”领域两大重点任务之一，并在具体工作中作出五点重要部署：全面完成脱贫任务；巩固脱贫成果防止返贫；做好考核验收和宣传工作；保持脱贫攻坚政策总体稳定；研究接续推进减贫工作。

　　集中体现了对人类生存权和发展权的坚决保障

　　新时代脱贫攻坚的主要指标是“两不愁、三保障”，2020年中央一号文件突出强调了消除绝对贫困这一目标，集中体现了对人类生存权和发展权的坚决保障。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，贫困是阻碍人们实现更高层次需求的重大障碍。对人民而言，生存权和发展权关系到生活与梦想，象征着权利和尊严。习近平总书记指出，消除贫困自古以来就是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利。全面建成小康社会，全面打赢脱贫攻坚战，就是要让所有人实现共同富裕，促进人民充分享有生存权和发展权。

　　文件的落实将为决胜全面建成小康社会提供坚强保障

　　2020年中央一号文件明确提出要完成全面建成小康社会和全面打赢脱贫攻坚战两大目标任务，表明了党中央对全面建成小康社会和全面打赢脱贫攻坚战的信心和决心。文件深刻对标全面建成小康社会目标，在坚决打赢脱贫攻坚战、加快补上农村基础设施和公共服务短板、保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收、加强农村基层治理、强化农村补短板保障措施等方面，提出了补短板、稳增长、提质量、促和谐的具体措施，为决胜全面建成小康社会提供了坚实保障。

　　问题与挑战：悠悠万世功，矻矻当年苦

　　当前疫情加大了扶贫难度

　　突如其来的新冠肺炎疫情给决战决胜脱贫攻坚带来了严峻挑战，成为影响脱贫质量的最大变量。其影响主要体现在：贫困群众外出务工受阻，疫情对农民工就业集中的中小微企业冲击较大，延迟企业开工、严控交通和人口流动、限制外出等政策，对贫困人群外出务工造成了较大冲击；畜禽产品积压，以饲养牲畜和家禽为主要来源的贫困户，受封村断路、禁止畜禽交易、限制饲料采购等防疫措施的影响，养殖和售卖无法正常开展，生产活动停滞，承受着成本增加和收入下降的双重压力；春耕春播所需的生产资料供应困难，目前正值春耕时节，若疫情持续，春耕所需的种子、化肥、农业机械等农资产品难以及时供应，或将影响全年收成和农户收入；扶贫项目复工等难题突出，脱贫攻坚项目的延误间接影响贫困户增收，贫困人口的生活难度加大，各类低价消费场所关闭及供给减少可能导致的物价波动会使贫困人口生活成本增加，防疫用品支出也会加剧其经济负担。

　　深度贫困地区是“难啃的硬骨头”

　　截至2019年底，我国农村贫困人口仅余551万人，实现全面脱贫目标似乎已经只剩下“最后一公里”。然而“行百里者半九十”，深度贫困地区和深度贫困人口的脱贫问题是我国扶贫工作中最难啃的硬骨头。一方面，深度贫困地区脱贫问题的形成源于多种不利条件的叠加，恶劣的地理、气候、生态等自然状况制约着各类扶贫政策发挥效果；另一方面，随着扶贫攻坚工作的推进，我国贫困人口结构也发生了变化，剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%，发展生产、教育等方式无法发挥作用，只能通过提供持续性的社会保障来帮助其维持在贫困线以上。此外，在宏观层面上，扶贫工作的推进使得贫困区域和人口分布更加分散、细碎，使得精准识别、精准帮扶和精准管理的难度和成本大大增加。

　　防止返贫不容忽视

　　防止返贫始终是我国扶贫工作的重要内容，如果不能杜绝脱贫人口返贫，脱贫就失去了基本意义。国务院新闻办公室发布数据显示，2016—2018年，我国返贫人口数分别为68.4万、20.8万、5.8万人，尽管返贫比例呈现下降趋势，但返贫人口仍然客观存在。应对返贫问题包括返贫预防和返贫治理两个维度，对精准识别、精准管理和精准帮扶提出了更高要求。

　　谨防表格扶贫、数字脱贫和虚假脱贫

　　2020年是我国精准扶贫消除绝对贫困阶段目标的收官之年，必须切实保障扶贫工作落到实处，杜绝表格扶贫、数字脱贫和虚假脱贫，才能打好这场收官之战。一方面，扶贫工作应当精简形式，不能将宝贵的行政资源和扶贫资金浪费在种类繁复、信息冗杂的各类表格中，要建立统一的信息统计平台和报送机制，简化流程、厘清思路，降低基础扶贫工作人员的负担；另一方面，扶贫工作要注重实效，贫困发生率的降低应当建立在贫困人口切实减少的基础上，按照贫困群众的真实诉求把扶贫落实到解决问题、培育能力和预防风险上，而非刻意模糊统计口径、玩弄数字游戏，甚至弄虚作假、把贫困群众当作“群众演员”。

　　2020年扶贫攻坚对策建议：拧成一股绳，织就一张网

　　针对打赢脱贫攻坚战，习近平总书记指出：“这是一场硬仗，越到最后越要紧绷这根弦，不能停顿、不能大意、不能放松。”因此，2020年的脱贫攻坚工作，一定要汇聚合力、全力以赴。

　　积极应对新冠肺炎疫情，实施“更精准”帮扶

　　精准扶贫不仅要关注特殊贫困群体，更要关注“特殊贫困时段”。当前新冠肺炎疫情对贫困治理工作提出了更高要求，不能视而不见，更不能因噎废食，要做到积极应对、不慌不乱，更加精准有序地开展新冠肺炎疫情阶段的扶贫工作。

　　在保障防疫工作的基础上，鼓励和组织有序恢复生产。依托合作社等各类集体经济组织，积极组织和引导各类农业活动恢复，保障生产资料供应，提供生产补贴和贷款优惠，提升生产信心；提高城市开放度，简化企业复工的审核机制，适当放活扶贫贷款发放和还款要求，鼓励劳务密集地区、复工单位统一接送员工；对无法复工的贫困人口，通过以工代赈、就近复工等方式创造劳动岗位，向企业提供补贴福利以优先保留因疫情无法复工返岗的贫困员工的劳动关系。

　　抓住契机推进扶贫工作转型，做到防疫、扶贫两手抓。强化消费扶贫，依托互联网、绿色通道保障和拓宽产品运输、销售途径，缓解疫情暴发导致的产品过剩，对养殖业等受疫情影响较大的行业要重点关注。

　　大力支持春耕春播工作。加大春耕补助力度，激励贫困户尽快开展农业生产性经营活动。重点保障种子、化肥、农药、农机、柴油等农业生产物资的生产、运输及销售，推动有条件的销售企业尽快复工。

　　依托大数据推动扶贫项目精准按序开工，鼓励“云扶贫”平台建设，促进资金流向最为紧要的、符合疫情防控要求的扶贫工程。

　　完善针对重大疫情的社会保障制度，强化疫情时期对贫困人口的各类救助保障，可临时性调整医保基金支付范围、医保预算等政策规定，开启疫情救助绿色通道。

　　精准识别和分类帮扶特殊贫困群体

　　2020年中央一号文件特别强调了对特殊贫困群体实现应保尽保，提高社会保障和社会救济投入。首先，针对特殊贫困群体结构与致贫原因复杂的情况，开展特殊贫困群体分类识别工作。从致贫因素、能力状况、人口特征等多个角度精准描述特殊贫困群体的贫困特征，对致贫因素和贫困情况的变化进行动态识别，尤其要及时发现无法脱贫的原因并快速响应。其次，集中运用各类资源，实现分类施策。针对完全无法从事劳动的贫困人口而言，持续完善社会保障和社会救济制度是主要的帮扶手段，要完善针对丧失劳动能力人口的自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济等各类救助机制，适当提高低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策对这部分人口的投入。针对有劳动能力人口而言，在社会保障的基础上还应拓展以“能力培育+资本唤醒”为主要内容的扶贫机制：通过能力培育，确保贫困人口的发展能力，帮助其逐渐脱离贫困边缘状态。

　　加强要素政策扶持保障力度

　　2020年中央一号文件中提出要“优化城乡建设用地增减挂钩、扶贫小额信贷等支持政策”，意味着要突出加强土地、资金、农业等各类要素政策对于脱贫攻坚支持力度和保障作用。

　　在政策实施中，出现了供需不匹配、政策操作复杂等问题，亟须进一步优化增减挂钩政策：首先，针对部分区域节余指标使用需求有限、供大于求的问题，按需精准匹配增减挂钩流转指标，综合统筹指标数量和流转节奏，全面促进指标流转出最佳效用；其次，针对易地搬迁贫困户的生计困境，应当尽快落实拆迁农户的生计产业配套用地和就业政策保障；再次，加强增减挂钩政策的实施弹性，灵活把握复垦要求、按照实际情况将“先垦后用”和“先用后垦”有机结合，同时弹性化操作流程、减轻基层工作负担、以公开化透明化全流程来降低交易成本。此外，创新收益分配机制，探索以流转收益跨越资源瓶颈、开展“飞地”建设、长期享受增值收益分配。

　　2020年后扶贫展望：脱贫不脱力，常态且长效

　　习近平总书记指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”因此，如何针对主要矛盾的变化，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，就成为2020年后需要解决的重要问题。

　　从绝对贫困向相对贫困转型，政策不能马上丢，资源不能马上跑，帮扶不能马上懈

　　相对贫困不仅体现在城市和农村内部收入及消费的差距方面，更体现在城乡二元结构所造成的农民发展权利不平等，从而导致农民陷入能力贫困方面。且相对贫困群体的人口基数更大，群体类型更为复杂，空间分布上碎片化、流动性更加明显。因此，对相对贫困问题不能掉以轻心，扶贫战略应由解决绝对贫困转向瞄准解决相对贫困，严格落实贫困县摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求；进一步完善和深化相关扶贫政策，并把重点放在解决贫困“边缘户”相对贫困的问题上来；形成解决相对贫困的全方位、多层次、可持续的资源支撑，以在解决相对贫困中实现各种资源同向发力、优势互补、及时跟进、多维支持，做到帮扶队伍酌情撤、帮扶力量缓缓减，确保帮扶工作连续性与可持续性。

　　扶贫工作要从集中式、大规模的资源投入，逐步过渡到动态化、长期性和常态化、保障性的长效机制建设

　　一要增设动态“相对贫困线”，探讨按照城市、农村以及农民工的收入或消费中位数一定百分比确定相对贫困线，同时不断随经济发展水平变化进行动态调整，确保识别群体不过大难以帮扶、也不过小造成遗漏。二要利用大数据技术精准识别、动态管理。建立汇聚政府、市场和社会各个主体力量的相对贫困长期帮扶机制，高处着眼、远处着手，将解决相对贫困与经济高质量发展、乡村振兴、生态文明等深度融合。三要建立“五个一”，并不断完善：一群稳定热忱的组织机构、一个实时更新的系统平台、一种切实行动的日常模式、一批随时可调的支持资源、一套定时抽查的监管机制。

　　解决相对贫困问题，关键在提能力，核心在促均衡，重点要补短板、防风险、提质量

　　一是把握关键提能力。将扶贫与“扶心”“扶智”相结合，通过加强思想教育和舆论引导，促使相对贫困人口从被动的“要我脱贫”变为主动的“我要脱贫”。二是紧盯核心促均衡。大力促进缩小区域、城乡以及收入差距，加大对贫困落后地区的转移支付和政策支持，打破城乡土地二元壁垒，促进城乡公共服务均等化。三是补齐短板强发展。要紧盯水电路网等基础设施、人居环境整治、教育医疗文化和生态环境保护等重点领域，查找薄弱环节和短板弱项，做到发现问题立行立改，把解决办法和措施纳入实施乡村振兴战略统筹安排。要坚持以人民为中心的发展思想，逐渐提高扶贫开发标准，更加注重发展型高质量的民生改善，增强人民群众的获得感、幸福感。

　　观点摘要

　　▲新冠肺炎疫情对贫困治理工作提出了更高要求，不能视而不见，更不能因噎废食，要做到积极应对、不慌不乱，更为精准有序地开展新冠肺炎疫情阶段的扶贫工作

　　▲必须切实保障扶贫工作落到实处，杜绝表格扶贫、数字脱贫和虚假脱贫，打好这场收官之战

　　▲从绝对贫困向相对贫困转型，政策不能马上丢，资源不能马上跑，帮扶不能马上懈。扶贫工作要从集中式、大规模的资源投入，逐步过渡到动态化、长期性和常态化、保障性的长效机制建设

　　数据统计

　　▲我国贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，创造了我国减贫史上的最好成绩

　　▲随着扶贫攻坚工作的推进，我国贫困人口结构发生变化，剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%

　　▲2016—2018年，我国返贫人口数分别为68.4万、20.8万、5.8万人，尽管返贫比例呈下降趋势，但返贫人口仍客观存在