【光明论•2016年“两会”前瞻】

　　编者按党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告•2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。

　　系列之十三：

对“十三五”我国住房保障发展的政策建议

　　作者：中国社会保障学会社会救助分会理事 中山大学教授 朱亚鹏

　　住房保障是我国社会保障体系中的重要构成部分。“十二五”期间,国家持续加大住房保障力度，连续五年的政府工作报告均对保障性安居工程规划建设提出明确要求。并且，在此期间出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）、《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）等一系列住房保障政策，对原有住房保障政策体系进行了完善，构建了包括公共租赁住房、棚户区改造、农村危旧房改造、住房公积金等内容的住房保障体系。但总体而言，住房保障作为一项重要的社会保障制度安排，还未能够真正成熟、定型。因此，“十三五”期间应当加快健全住房保障体系。

　　1.突出与加强住房政策与住房福利体系的顶层设计。当前应加强和加快我国住房保障的顶层设计，建构具有中国特色的多层次、多方式的住房保障体系；适度普惠型住房福利与补缺型住房福利相结合住房福利体系。住房保障影响一个人、一个家庭是否能拥有稳定舒心的住所，我国发展住房保障应将公平、普惠始终作为基本的价值目标。第一，通过设定我国住房保障目标，构建基于全体国民统一公民身份的住房保障体系，让全体国民逐步实现“住有所居”。第二，在住房保障水平上，理性认识住房福利的刚性，正确认识和把握经济社会发展关系。近期和未来一段时间内始终将改善居民住房条件和社会发展融入到经济社会的和谐发展中。在我国经济“新常态”下，住房福利既不能脱离经济发展客观实际，又要能与经济发展相协调。我们应发展中国特色的住房保障和住房福利制度，以经济改民生，以民生促发展。第三，在住房保障层次上，建构层次清晰、不同层次目标人群定位清晰的住房保障体系。合理界定适度普惠型住房福利与补缺型住房福利的制度目标、覆盖对象与福利水平；逐渐整合住房保障的多个项目，避免福利“浪费”和福利“真空”的存在，在保证公平的基础上，提高有限福利资源利用的公平性与效率。第四，在住房保障对象上，住房保障的制度对象应在户籍人口的基础上向非户籍人口、不稳定就业人群等特殊人群延伸覆盖，保证外来务工人员同样能够住有所居；逐渐消除城乡差距，加快农村住房福利体系的建设，将广大农民纳入到住房保障及住房福利体系中来。第五，在住房保障供给机制上，逐渐规范和理顺政府、企业、社会、家庭、个人、多元主体在住房保障中的关系与责任，合理划分中央政府与地方政府在住房保障中融资责任，处理好家庭及个人在享受住房福利过程中的权利与义务的关系。第六，在住房保障供给形式上，平衡实物保障与补贴保障两种形式，审慎对待所有权保障性住房及住房资产对中低收入者及其家庭的福利效应，借鉴其他国家将住房自有这项政策工具作为调整公众住房福利和协调经济社会发展的重要基础。完善我国住房保障顶层设计，能够保证政策稳定与连续性，促进社会福利的公平性。加强与构建住房保障的重点在于对住房保障的目标、范围和对象、保障方式、保障水平和标准、保障资金来源、管理和监管机制与责任、违法违纪惩处办法等进行明确规定，必将更好地指导住房保障工作开展。

　　2.加快住房保障立法，保障公民基本居住权。保障居住是现代社会中人类生存权和发展权的基本内容要素，人人都具有居住权，先“安居”后能“乐业”，加快住房保障立法进程，切实有效保障每一个公民的基本居住权利与权益。由于政策性规定具有随意性和不稳定性，我国已将住房保障立法纳入政府议程，2014年3月《城镇住房保障条例（征求意见稿）》公开征求意见。意见稿从规划与建设，保障性住房的申请、使用与退出，租赁补贴，社会力量参与，监督管理和法律责任等方面对城镇住房保障工作进行了规范。意见稿明确了城镇住房保障范围为城镇家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员，并规定城镇住房保障对象的住房、收入、财产等条件的具体标准，由直辖市、市、县人民政府制定、公布。对于棚户区居民符合住房保障条件的、属于个人住宅被征收的轮候对象，及住房困难的最低生活保障家庭等住房救助对象，优先给予保障。加快制定相关法律的制定与出台，明确政府、单位、企业与家庭、个人的责任，稳定的资金来源渠道，住房保障监控机制与责任等，每一位公民的“住有所居”梦想才能得到法律保障，政策的稳定性和权威性将得到加强，政策才能更好得到落实。

　　3.统筹衔接好住房保障与其他社会福利项目的关系。住房福利作为现代社会福利的重要部分，是社会福利的纲领性问题，是现代社会人们能否快速、可及享受到其他社会福利的基石，应在发展完善我国社会福利进程中妥善处理好住房保障与其他社会福利项目的关系。目前我国福利制度条块分割较为严重，碎片化问题仍较为突出，住房保障与其他社会保障政策之间的衔接配套有待加强。因此，要统筹衔接好住房保障与社会救助政策、扶贫政策、医疗保障制度、儿童福利制度等其他与个人及家庭息息相关的其他社会福利之间的关系，尽量坐到应保尽保，避免保障的重复和保障“空白”的问题，提高保障资源利用效率，在探索“以房养老”改革试点中，政府继续主导基本的养老保障责任；对流浪人员临时住房困难与其他群体长期住房困难作出有区别的制度安排；进一步规范允许困难家庭提取公积金用于重大疾病治疗费用等。

　　4.鼓励和发展政策工具创新。不断鼓励和完善政策工具创新，将各地探索的住房保障有益做法和经验凝练、提升与推广，应对日益复杂的住房保障治理挑战。第一，大力发展住房租赁市场，继续推广共有产权住房制度。无论是从房地产健康发展的大局考虑，还是从化解库存的阶段性策略考虑，都应该强调以建立购租并举的住房制度为主要方向。在北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石这6个城市探索经验的基础上，继续鼓励共有产权住房制度创新，合理压缩牟利空间，确定和动态优化政府与个人的产权比例或者份额。第二，加大和创新对住房弱势群体的购房税收支持力度。借鉴国际经验，开展住房租赁和住房购买的个人所得税优惠政策试点，鼓励有能力有条件有意愿的中等偏下“夹心层”家庭适度购买住房，对个人及家庭购买保障性住房及公共租赁住房的租金支出，允许按照个人年度收入的一定限额予以税前扣除或者税收返还。第三，破除“以房养老”制度性障碍，积极补充老年人养老方式与渠道。虽然“以房养老”在我国普遍面临养老观念的阻碍，但我国仍有相当一部分老年人就是普通国有企业退休或者下岗职工，他们往往住房资产较高但收入（养老金）较低，愿意选择“以房养老”。但单位福利分房、军转房、公房、小产权房等各种产权不清晰住房的大量存在制约了老年人住房的担保与抵押权利的实现，影响其“以房养老”功能和老年人住房保障。近些年来，我国各地涌现出不少的保障性住房产权制度创新、住房金融改革、住房税费优惠、住房保障形式等方面的改革创新探索，出现了不少有益的政府治理手段与工具，下一步应不断总结和因地制宜推广这些成功经验，更好更快实现全体人民“住有所居”的宏伟目标。

　　5.创新住房保障融资模式，建立多元化筹资渠道。一方面，应当加快住房公积金制度改革，建立国家住房银行。设立政策性住宅金融机构（或可定名为国家住房银行），是增加住房消费需求的有效措施。我国设立国家住房银行条件已基本成熟：一是政策依据充分，十八届三中全会《决定》23条提出“研究建立住宅政策性金融机构”、45条要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”；二是资金人员充足，可利用现有全国342个公积金管理中心机构、网点和人员，组建国家住房银行分行和支行，在中央设立总行，实行垂直管理，全国住房公积金贷款风险准备金中500多亿元的超额拨备，可转化为住房银行资本金。建立国家住房银行，能够有效地吸收社会资金，为建设周期长、盈利前景不确定的住房保障体系建设提供必要的融资支持。同时，由于住房银行的政策性金融特征，保障了其能够以更优惠的价格服务保障房建设以及满足中低收入人群住房需求，降低住房保障领域的融资成本和运行成本。另一方面，进一步推广政府和社会资本合作模式，制定社会资本规范管理办法。运用政府和社会资本合作模式推进住房保障需制定专门的管理规范和办法，明确政府和社会资本合作的基本原则、适用范围、规范管理、监督保障等方面的要求。制度设计中要明确保证社会资本具有稳定合理的投资回报，规避社会资本参与的政策风险。同时，对社会资本参与的项目条件、企业条件等作出明确规定，制定规范管理的具体措施等，确保住房保障达到预期效果。

　　（本文摘自中国社会保障学会组织编写、郑功成主编、人民出版社2016年2月出版的《中国社会保障发展报告•2016》之中国住房保障发展报告，文章标题为编者所加。）