2015年1月1日开始施行的《新环保法》明确提出“保护优先”的原则，意在推进环境治理从“末端监管”向“源头控制”的战略转型。新华社发

　　《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，各地区要抓住制约本地区生态文明建设的瓶颈，在生态文明制度创新方面积极实践，力争取得重大突破。环境治理具有动态性、长期性和系统性，可以基于持续改善理论，建立自我发现、自我完善、自我发展的制度体系。

　　创新环境治理决策制度

　　在对环境悲观主义与环境乐观主义两种思想进行扬弃基础上，以环境改善与经济发展共赢为目标，完善环境与发展综合决策机制。

　　实行重大决策环境影响评价制度。积极实施主体功能区战略，制定经济和社会发展重大决策，例如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、综合经济政策等，必须进行环境影响评价，对环境保护与经济社会发展进行全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。同时，严格执行规划环境影响评价制度和建设环境影响评价制度。

　　完善污染物排放总量控制制度。总量控制的最终目的是形成倒逼机制，促进产业转型升级和企业清洁生产。要改变主要以目标总量为主的模式，逐步向容量总量转变，科学测算区域环境容量，确定污染物排放总量；改变主要依据GDP的排污指标分配原则，充分考虑各地区历史责任、路径依赖、发展阶段和能力差异，借鉴国际环境法共同但有区别责任原则完善我国排污指标分配制度。

　　建立环境质量控制制度。严守资源环境生态红线，建立数据库并实行年度评估，动态跟踪生态红线范围内用地变化情况；制定生态红线管理法规，将生态保护区管理纳入法制化轨道。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，建立基于环境承载力的资源环境预警机制，推进环境治理从“末端监管”向“源头控制”的战略转型。按照《环保法》的规定严格落实各级地方政府环境质量责任制。

　　创新环境治理组织结构

　　完善纵向权责体系。根据环境因子的外部性程度，划分上下级环境管理权限和职责。外部性是指实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生的超越活动主体范围的利害影响。这种影响越大，外部性程度越强。具体而言，环境因子外部性越大，环境行政管理机构级别应当越高，反之亦然。

　　完善横向协调机制。2013年北京等6省区市和环境保护部等国家部委建立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，对深化区域污染防治联防联治，协调解决区域内突出重大环境问题发挥了主要作用。要按照“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的工作原则，完善、推广京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，不断丰富区域和流域环境治理协作内容，加快完善污染预报预警、联动应急响应、环评会商、联合执法、生态补偿机制等制度，逐步建立协作长效机制，发挥协同效应。

　　形成多中心治理模式。建立“环境监测、污染控制、行政处罚”为一体的环境监管机制，充分运用监督性监测、污染源在线监控、现场监察等手段，依法处罚环境违法行为。发挥市场作用，扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场；积极推进环境污染第三方治理，建立环境产品和服务交易平台，探索将城镇污水、生活垃圾、污泥处理等特许经营权纳入贷款抵（质）押担保物范围，引入社会力量投入环境污染治理。科学设定环境规制标准，促进企业进行技术和组织创新，通过创新补偿和先动优势效应提高生产效率和市场竞争力，形成企业主动治污的内生动力。完善公众参与机制，及时准确披露各类环境信息，建立环境公益诉讼制度，提高公众参与环境治理的能力，保障公众的环境权益；加强环境宣传教育，提高公众对环境的支付意愿，形成绿色的生活和消费方式。

　　创新环境绩效评价考核制度

　　环境绩效评价考核的关键是要解决环境治理远期收益的当期贴现问题。

　　要建立环境绩效评价指标体系。近日，环保部宣布重新启动绿色GDP研究工作。鉴于绿色GDP是综合性指标，研究是长期工作，由于技术、制度等原因在短期内难以取得突破，近期要依据中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，加大资源消耗、环境保护等指标的权重。依据科学性、可操作性、简洁性、数据可得性等原则，对主要污染物减排、大气污染防治、流域水污染防治等各类单项考核指标进行梳理整合，充分考虑历史因素和地区差异，建立信息全面、统一协调、分类指导的环境绩效评价指标体系，在此基础上建立健全相关规章制度，使环境绩效评价规范化、制度化运行。

　　要完善责任追究制度。要严格执行环境保护目标责任制和责任追究制度。在对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计的同时，完善“约谈”这一常规化的责任追究制度。要使约谈制度刚性化，整改不力与政绩考评挂钩、与新上项目“限批”挂钩，将约谈记入官员个人档案并作为对其考评和提拔任用的依据。

　　要使评价主体多元化。2014年以来从国务院到各部委、地方政府，都开始引入第三方评估。要建立多元化的环境绩效评价主体，绩效评价过程公众参与，绩效评价结果信息公开，使评价结果更加客观、公正，并且及时反映公众需求、促进地方政府环境治理持续创新。

　　（作者单位：天津大学管理与经济学部）