2013年1月22日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第二次全会上指出，“要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息”。习惯上，人们把巨贪大蠹比作“老虎”，把贪腐的基层干部称之为“苍蝇”。发生在群众身边的不正之风和腐败问题，虽然腐败程度较小，但这些群众身边的贪腐行为直接损坏群众的切实利益，影响恶劣。如果只打“老虎”，不拍“苍蝇”，“苍蝇”就会越来越多，漫天飞舞，甚至一些有“虎”之胃口的“苍蝇”势必发展成“虎”。因此，反腐败，必须高度重视“拍苍蝇”，要始终坚持“老虎苍蝇一起打”。 

基层，一般是指国家权力结构的末梢，是各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。就我国国家权力结构而言，主要是指城乡县级以下的政府部门或城乡村社组织机构。所谓基层腐败，实际上就是作为国家权力结构中的县级以下部门或乡（镇）、街办与村（居）组织及其成员以权谋私的贪腐行为。由于基层组织及其构成人员生活在国家权力的末梢，直接与人民群众打交道，是党和政府在人民群众中的底层基础和形象代表。因而，他（她）们的言行对基层广大人民群众影响很大，直接关系到广大人民群众如何看待我们的党委和政府。从全面从严治党的角度来看，腐败无论大小，本质上都是一样的。因此，基层腐败对党和国家的影响不容小觑。

基层腐败问题突出，形式多样

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”显然，腐败与滥用权力密切相关。从政治学的角度来看，腐败的本质是权力的滥用，实质在于以权谋私。在国家权力结构中，不管在哪一个层级，都客观存在着“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的问题。因此，基层腐败也是国家反腐败的重要内容之一。

基层腐败，严重恶化了干群关系和政治生态。尤其是村官腐败，对基层老百姓来说，更是苦不堪言。2016年2月，中央纪委监察部网站对各级纪检监察机关查处的125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题集中进行了点名道姓地通报曝光。统计发现，在125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题中，总计有53起涉及村党支部书记违纪违规，占比达到42.4%；总计有23起明确指向村委会主任违纪违规，占比为18.4%。总计有83起属于村（居）两委成员违纪违规，占比为66.4%，接近三分之二。

基层腐败问题突出，形式多样。有专家指出，“群众身边腐败问题不外乎以下几种：故意刁难、吃拿卡要的有之，虚报冒领、优亲厚友的有之，贪污侵占、私分滥发的有之，私办企业、大肆圈钱的有之，同黑恶势力勾肩搭背、沆瀣一气的有之”。笔者对基层“苍蝇”的贪腐行为进行了如下分类：

“吃拿卡要”。长期以来，一些基层干部腐败的突出表现就是借助手里掌握着的一些权力，对前来办事的人民群众进行“吃拿卡要”。一些基层执法、监管、公共服务等窗口单位和行业工作人员，利用手中的执法权、司法权、审批权、市场监管权或所掌握的特殊资源，在群众前来办事时或刁难或搪塞或推诿或拖延。一方面，县乡基层部门对办事的企事业单位和个人进行“吃拿卡要”。一些基层权力部门把企事业单位当作“唐僧肉”，尤其是企业要办什么事情，一些基层部门会“吃拿卡要”，并认为是心安理得的事情。另一方面，县乡部门对来办事的广大城乡居民也要“吃拿卡要”。尽管在近年党的群众路线教育、“三严三实”专题教育等活动中，基层部门的服务意识、服务能力有了很大的提升，但是一些基层部门及其工作人员如果没有获得“好处”，依然存在着“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题。此外，“吃拿卡要”还集中表现在村级干部上面。一些村干部利用自己掌握村居公共事务的权力，要求办事的村民必须“意思意思”。尤其是在土地承包、流转和宅基地的批准等方面，村民如果不对村干部“意思意思”，根本无法办好事情。甚至一些基层干部胃口很大，已不满足于简单的吃请，送几只鸡鸭等小恩小惠，有的直接向村民索要成千上万元现金或购物券。

挪用私分公款。基层挪用私分公款主要指县乡部门干部设私人小金库和村社干部私分村社集体资产。本来，包括基层干部在内的所有干部，都应明确“公款姓公，一丝一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用”。但现实中一些基层干部，特别是村干部以权谋私，挪用私分公款现象十分严重，甚至十八大后依然不收敛、不收手。从近年查处的“村官”腐败案件来看，村干部腐败的主体80％以上为村支部书记或村委会主任，贪污、挪用公款居多，贪污挪用公款来源主要是土地承包费，隐瞒人口差额款，占地赔偿款，低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、荒地款等，几乎遍布“村两委”职权所涉及的各个方面。 例如，广东省梅州市梅江区城北镇扎上村党支部书记兼村主任李昌基伙同村副书记兼会计黄国庆、村委会妇女主任兼财务邓跃秀等人，私分农村劳动力培训费59480元，侵吞信息平台建设费8642元。李昌基受到党内严重警告处分，黄国庆、邓跃秀、杨开才、叶金联受到党内警告处分，并收缴其违纪所得。基层镇村干部挪用私分公款的例子可以说不胜枚举。

圈地卖地。一些县乡干部，甚至村居干部，在旧城改造、“城中村”改造、城乡结合部改造或新农村建设中，盲目圈地占地，大肆出卖村居集体土地现象屡禁不止。例如，湖南省永州市江永县潇浦镇三元宫村6组(车头铺自然村)是位于江永县城内的“城中村”。2011年5月，以原村民小组长蒋某湘、原村会计蒋某跃为代表的8名村民将本组位于县城规划区内的部分土地以5至8万元一亩不等的价格卖给村民建房,蒋某湘、蒋某跃等人将这些非法所得按全组村民现有人口平分，每人共分得12100余元。甚至还有一些村居干部，利用手里的权力霸占山林湖泊，违规建造豪华墓地。2015年9月14日，吉林省第四巡视组在向延边州反馈时，明确指出，该州有的县（市）机关干部及其他公职人员违规违法在农村圈地占地建房、建别墅问题比较突出；有的乡镇、村存在违规违法出售集体林地建设墓地问题。此外，被央视焦点访谈曝光的汕头市潮南一村官在村人均土地不到0.2亩的情况下，却大肆圈地建造豪华陵墓。

私办企业。为有效防范村干部私办企业造成的基层腐败问题，党和国家一直在努力理顺村“两委”与村集体经济组织的关系。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《深化农村改革综合性实施方案》文件中明确提出，积极探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。现实中，一些村“两委”主要成员兼任村集体经济组织法人或实际控制人的现象较多。一些基层村社由于“政经不分”，村委会作为基层自治组织，不得不承担着一部分经济职能，资产的管理和交易存在一定不规范现象，某种程度上也成了一些基层腐败的根源。一些村居书记或主任兼任村居集体经济组织法人，极容易造成基层社会政企不分。另外，村居负责人即使不兼任村集体经济组织负责人，但自己在基层创办公司，容易借自己手中的权力侵吞村集体资产，造成村集体财产流失。

“截留冒领”。随着国家财政转移支付力度的加大和国家财政惠农补贴的增多，一些县乡、村居干部利用手中掌握的权力，私下造表，冒领国家惠农补贴和扶贫款的现象非常突出。贵州2014年立案查处3700多起贪污惠民资金案，海南瓜菜大棚补贴资金撂倒12个农业局长，河南一民政所长用267本存折先后冒领侵占低保户50余万元“养命钱”……这些不时见诸媒体的“截留冒领”报道，既反映了“拍苍蝇”的成效，也让人愕然于“蝇贪”们的贪欲之强烈、手段之卑劣、为祸之广泛。比如，内蒙古自治区杭锦旗锡尼镇察哈尔乌素村党支部书记张玉虎，虚报享受生产资料补贴对象7户，冒领补贴款5113元；虚报良种补贴775亩，冒领补贴款7750元；虚报休牧草牧场面积500亩，冒领补贴款1500元；虚报综合补贴398亩，冒领补贴款1.5万余元；虚报粮食直补32亩，冒领补贴款414.2元；虚报退耕还林118亩，冒领补贴款11万余元。因虚报冒领补贴款，张玉虎被杭锦旗纪委监察局给予留党察看两年处分，违纪资金被全额收缴。可以说，基层干部“截留冒领”是基层腐败的重要表现。

私养情人。有的县乡部门干部，甚至村居干部肆无忌惮包养情人、乱搞男女关系，道德沦丧。一方面，个别基层干部利用自己的权力，利诱身边的女性工作人员或女性村居民，达到“兔子吃窝边草”的目的。秦皇岛市开发区长不老口村原书记陈东升，不顾党纪国法和道德的束缚，堂而皇之包养情妇。在中西部的一些农村，村里的青壮劳力都外出打工去了，他们的留守妻子竟然成为村干部的猎艳对象。另一方面，个别掌握基层实际权力的部门或城乡结合部、“城中村”有实力的村（居）干部还不满足“吃窝边草”，甚至挪用单位公款或“小金库”包养情人。这些官员道德品质败坏，严重破坏党和政府形象。

染黑涉黑。当前，基层社会存在着一定程度的“黑化”隐忧。尤其在一些经济活跃的“城中村”、城乡结合部地区，个别村干部目无法纪，他们操纵选举、笼络打手、强行敛财，摇身成为百姓深恶痛绝的“黑老大”。他们靠拳头和恶名，采取非法手段操纵选举、侵吞集体财物、侵害群众利益，将村委班子变成了自己的天下。据《南方周末》抽样统计，在农村涉黑案件中，约有三成村官参与涉黑。涉黑村官中，22.5%的村官是黑社会性质组织头目包装而成的；67.5%的村官上任后，为了控制乡村摇身一变成了黑社会性质组织的头目；还有一些黑社会性质组织替村官打击政治对手，干预农村村官的选举。2014年6月28日，中央组织部、中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》，明确要求各级党组织把加强基层党组织建设作为整改落实的重要任务。其中，要求开展整治村、社区等基层干部违法违纪行为专项行动，特别要集中力量查处群众反映强烈的涉黑涉恶案件。

基层“蝇贪”如果得不到有效治理，就会“纵蝇成虎”，酿成更大的腐败

“老虎”一般指那些动辄贪污千万上亿的高官巨贪，“苍蝇”一般指发生在人民群众周围的基层腐败行为。“老虎”固然可恶，“苍蝇更让人恶心”。十八大以来，反腐败坚持“老虎苍蝇一起打”，就是因为基层“蝇贪”危害不浅、影响恶劣。

基层“蝇贪”侵害的是老百姓最直接的切身利益，最让老百姓反感。发生在群众身边的不正之风和腐败问题，虽然腐败程度较小，但这些发生在群众身边的贪腐行为会直接损坏群众的切实利益，影响恶劣。在人民群众看来，“老虎”虽然可恨，但“‘老虎’离得太远，不会直接损坏老百姓的利益，而‘苍蝇’每天扑面而来，数量众多的‘苍蝇’是直接损坏老百姓自身利益的腐败，是看得见的腐败”。较之那些动辄数百上千万、过亿元的“大腐败”，较之那些位高权重的厅级、部级“老虎”，那些离群众最近的“小腐败”，诸如公款吃喝、公车私用、索拿卡要，诸如套取、侵吞、挪用涉农惠民资金，诸如教育乱收费、医生收红包、药价虚高，诸如垄断行业的垄断收费等，有如“嗡嗡”乱飞的“苍蝇”，同样令群众深恶痛绝。这些发生在人民群众周围看得见的腐败，直接损坏老百姓的切身利益，如同漫天飞舞的苍蝇，时时扑面，更让老百姓恶心，更让老百姓憎恶。

基层“蝇贪”如果得不到有效治理，就会“纵蝇成虎”，酿成更大的腐败。古人云，“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”。一些大的腐败行为都是由基层干部长期以来贪图“小恩小惠”开始的。基层干部在长期的“蝇贪”中，逐渐激起了他们“贪大”的欲望，并形成了“贪大”的路径依赖。在长期的“小贪”中，不少贪官慢慢就不满足“索要几只鸡”这样的点滴腐败了，乃至“苍蝇”有了“老虎”的胃口，从而出现了“小官大贪”的现象。如纪检监察部门在河北秦皇岛市北戴河区供水总公司原总经理马超群家中搜出现金1.2亿元，黄金37公斤，房产手续68套，刷新了“小官巨贪”的历史记录。此外，“土地奶奶”罗亚平、“涉黑警长”关建军、“亿元股长”李华波……这些基层官员层级虽然不高，但他（她）们的贪腐行为渗透到群众生活的方方面面，蚕食群众利益，甚至可以侵吞国家集体上千万甚至上亿财产。           

基层腐败会造成“苍蝇扑面”，严重恶化政治生态和社会生态。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，我们不仅需要自然界的“绿水青山”，更迫切需要良好的政治生态和社会生态。如果基层腐败不能得到有效治理，“苍蝇”扑面，就会严重恶化党和国家的政治生态，破坏党群干群关系，严重影响党和政府的形象，进而恶化社会生态。以全面从严治党来营造政治上的“绿水青山”，就必须旗帜鲜明地全面治理基层腐败，要坚决铲除“苍蝇”栖息的场所，对基层“蝇贪”不能有一丝一毫地纵容。

基层反腐是治理腐败的“最后一公里”。治理基层腐败是整个国家治理现代化的重要内容。“基层腐败的治理是反腐败漫漫征程中的最后‘一公里’，也是最关键的‘一公里’，是决定反腐败能否赢得民心的‘一公里’，也是决定反腐能否最终取得胜利的‘一公里’。”甚至一些外国媒体也认为，“从长期看，反腐的命运将取决于拍‘苍蝇’，而非打‘老虎’”。“蝇贪”泛滥，其害如“虎”。如果任由“苍蝇扑面”，蚕食群众的获得感，削弱党的执政基础，“微腐败”就会一步一步酿成“大祸害”。因此，如果只抓“老虎”，不拍“苍蝇”，就会“苍蝇扑面”，从而影响了整个反腐败的进程与成效。

基层腐败会恶化党群、干群矛盾，动摇党的执政根基，影响党和国家的长治久安。我们党最大的政治优势是密切联系群众，最大的危险是脱离群众。党的各级组织和领导干部脱离群众的根本原因就是腐败。“千里之堤，毁于蚁穴”，大的腐败都是从基层点滴的“小腐败”开始并持续加剧的。因此，如果我们“不坚持惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就会有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”。要实现党的长期执政和国家、社会的长治久安，就必须从根本上治理腐败，而治理腐败必须旗帜鲜明地对基层形形色色的腐败进行坚决反对、抵制和打击，对各种基层腐败行为进行“长抓”、“抓常”式的常态化治理。

习近平总书记指出，要牢记“蠹众而木折，隙大而墙坏”的道理，保持惩治腐败的高压态势，做到有案必查、有腐必惩，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，切实维护人民合法权益，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。鉴于基层腐败的危害性、顽固性，反腐败决不能“抓大放小”，在打“老虎”的同时，也要拍“苍蝇”。始终坚持“老虎”“苍蝇”一起打，不仅是人民群众的期盼，也是反腐正能量的有力彰显。党的十八大以来，从中央到地方，已将“切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”作为“反腐倡廉重点”来抓。那些“房叔”、“房婶”、“房姐”因人民群众的举报被迅速“拿下”，那些村官、街办主任等“苍蝇”被瞬间“拍死”，让人民群众实实在在地感受到了中央反腐的决心与信心，更赢得了党领导人民群众实现中国梦的民心。

（史云贵 作者为四川大学公共管理学院教授、博导）

【注：本文系2016年度教育部重大项目“县级政府绿色治理体系构建与质量测评研究”（项目编号：16JZDW019）阶段性成果】

【参考文献】

①高岳、陈磊：《中央反腐败策略更加注重“拍苍蝇”》，《法制日报》，2016年2月22日。

②徐怀顺：《“蝇贪”，面对的只会是“冬天”》，《中国纪检监察报》，2015年2月14日。

③《广东纪委通报九起基层干部违纪违法典型案件》，中国新闻网，2014年7月2日。

④《上海北京广东重庆新疆严管官员亲属经商办企业》，中央纪委监察部网站，2016年11月25日。

⑤《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<深化农村改革综合性实施方案>》，中央政府门户网站，2015年11月2日。

⑥《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年。