作者：山东省社会科学界联合会党组副书记、副主席　周忠高

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》,是对2003年党中央颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》的改进和完善,是对近年来特别是党的十八大以来我们党监督经验的深刻总结,为新形势下加强和规范党内监督提供了根本遵循。

围绕权力、责任、担当设计制度,明确和细化监督责任

《中国共产党党内监督条例》与2003年颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》相比,在内容、结构等方面有很大变化。主要有以下五个亮点:

主题更加鲜明,处处体现党章的精神和要求。党章是我们党的总章程,集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张,是指导全党的行动指南。习近平总书记指出:“全党要牢固树立党章意识,真正把党章作为加强党性修养的根本标准,作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据,把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。”他特别强调:“建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据。”《中国共产党党内监督条例》是以党章为根本依据来制定的,着力把党章关于党内监督的要求具体化,明确规定“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行”,将“遵守党规党纪,坚定理想信念,践行党的宗旨”列入党内监督的重要内容,体现了《条例》与党章的浑然一体、系统配套,更加突出了对党章的尊崇、贯彻和维护。

内涵更加科学丰富,是继承与创新的有机统一。一方面,《条例》深入总结了党在加强自身建设方面的经验和教训,将党在长期实践中形成的优良传统、实践中证明行之有效的制度规定妥善保留下来,还结合党内监督工作实际做了必要的改进和创新。比如,改进和创新了巡视制度,主要有四点:第一,增加了时限要求:中央和省、自治区、直辖市党委“一届任期内”,对所管理的党组织进行巡视；第二,明确了巡视对象和范围,即对所管理的“地方、部门、企事业单位”的党组织进行“全面巡视”；第三,拓展了巡视内容,把“履行全面从严治党责任、执行党的纪律、落实中央八项规定精神”等情况列入巡视“菜单”；第四,提高了巡视要求,“推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡查制度,使从严治党向基层延伸”。另一方面,《条例》全面总结了党的十八大以来党中央推进全面从严治党的生动实践,集纳了一批理论和实践创新成果,体现了以习近平同志为核心的党中央管党治党的一系列新理念新思想新战略。比如,《条例》明确提出“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局”,明确提到“党内监督没有禁区、没有例外”“维护党中央集中统一领导”“落实全面从严治党责任”等表述；增加了“严格执行干部考察考核制度”“坚持和完善领导干部个人有关事项报告制度”“建立健全全党的领导干部插手干预重大事项记录制度”等内容,彰显了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对党的建设规律的科学认识和准确把握。

更注重问题导向,聚焦难点和薄弱环节精准发力。党内监督是一项长期复杂的系统工程,需要根据形势和任务的发展变化,针对出现的新矛盾新问题,做出及时有效的调整。我们党认识到自身出现的一些突出矛盾和问题,比如一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,一些党组织和党员、干部不严格执行党章,漠视政治纪律、无视组织原则。出现这些问题的原因,很大程度上是主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软造成的。因此,《条例》更加注重问题导向,聚焦党内监督存在的难点和薄弱环节,围绕理论、思想、制度构建体系,围绕权力、责任、担当设计制度,从顶层设计角度织密制度笼子,严防出现“灯下黑”问题。比如,明确要求“落实全面从严治党责任,严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”“党的领导干部应当强化自我约束”,更加注重对领导干部特别是主要领导干部的监督,更加明确和细化各个监督主体的党内监督责任等,顺应了新形势新任务对加强党内监督的新要求。

坚持约束与激励相结合,营造良好党内政治生态。“严是爱,松是害。”加强党内监督,确保全党自觉严格遵守党章党规党纪,本身就是对各级党组织、领导干部和党员的最大保护。《条例》把信任激励同严格监督结合起来,既是“紧箍咒”,又是“护身符”。一方面,《条例》提出了一系列约束性规定,体现了权和责的一体性,明确了对党组织、党员、干部在党内监督方面的责任,要求党员领导干部“有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究”,严格践行全面从严治党要求；另一方面,《条例》充分保护党员、干部的正当党内权利,出台了一些激励性、保护性规定,明确规定“党组织应当保障党员知情权和监督权,鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用”“对干扰妨碍监督、打击报复监督者的,依纪严肃处理”“党组织应当保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利”“对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的,依纪严肃处理”,等等。这些规定,能够充分调动党内监督的积极性、主动性、创造性,有利于在全党形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

抓住“关键少数”,突出对高级干部的监督。“风成于上,俗形于下。”领导干部的一言一行、一举一动,容易产生示范效应,很大程度上影响着党内政治风气。习近平总书记多次强调:“从严治党,关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’,从严管好各级领导干部。”从十八大以来查处的腐败案件来看,腐败官员利用手中的公权力以言代法、以权压法、徇私枉法,特别是主要领导干部违法犯罪,产生了严重的“破窗效应”,败坏党风政风、污染政治生态,影响极其恶劣。周永康、薄熙来等“大老虎”违法犯罪的案例,凸显了过去对高级领导干部的监督存在缺失。因此,《条例》明确党内监督的重点对象,是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部,明确要求“信任不能代替监督”。特别是首次就党的中央组织的监督单设一章,对中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会全体会议的党内监督职责作出明确规定,对中央政治局委员、中央委员会成员的党内监督责任提出明确要求,体现了党中央率先垂范、以上率下的坚定决心。

党内监督包含6个层级,实现党内监督主体的全覆盖

《条例》提出建立健全党内监督体系,这是党内监督工作的一个历史性突破,是加强党的自身建设的又一项重要成果。《条例》规定,建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。这个体系,包含了党内监督的6个层级,实现了党内监督主体的全覆盖。《条例》的第二个板块,第二章至第五章,分别就上述各类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出了具体规定。

关于党中央统一领导。《条例》第二章,分5条对党的中央组织的监督作出单独规定。特别是第十条明确规定,党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。党中央的集中统一领导,能够为党内监督提供强有力的政治保障。

关于党委(党组)全面监督和党的工作部门职能监督。在《条例》第三章“党委(党组)的监督”部分作了明确规定。在党内监督中,党委(党组)负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责。党的工作部门应当严格执行各项监督制度,加强职责范围内党内监督工作。此外,巡视、党的组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、述责述廉评议、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等内容的规定,都是在“党委(党组)的监督”这个框架内。狠抓党委(党组)主体责任的落实,就抓住了党内监督的“牛鼻子”。

关于纪律检查机关专责监督。《条例》第四章对党的纪律检查委员会的监督作出了明确规定。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责。所谓专责监督,就是做好监督的“主业”,不搞其他的“副业”。这就要求各级纪律检查机关一心种好监督执纪问责的“责任田”,充分运用好监督执纪“四种形态”,把党的纪律立起来、严起来、执行到位,让铁规发力、禁令生威。

关于党的基层组织日常监督和党员民主监督。《条例》第五章作了明确规定。党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用,履行党的基层组织的各项日常监督责任。党员应当积极行使党员权利,履行党员的各项民主监督义务。

习近平总书记指出:“不讲责任,不追究责任,再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”通过建立健全党内监督体系,明确各个监督主体的监督责任,并配套完善相应的监督制度和针对性的监督措施,进一步扎紧了党内监督的制度笼子,改变了过去监督主体分散、监督责任模糊、监督制度操作性和实效性不强的局面,有效堵住了党内监督的漏洞,能够有效避免出现“牛栏关猫”的党内监督窘境。

党内监督体现自律,更加直接果断；党外监督体现他律,更加客观公正

《条例》专门用一章(第六章)的篇幅,论述“党内监督和外部监督相结合”。事实上,党内监督和党外监督是辩证统一的关系,两者互为补充、相辅相成、缺一不可,有机统一于加强党的建设的现实需求,共同构成党的监督的系统整体。从实践来看,党内监督和党外监督都有存在的现实必要性。一方面,党内监督体现的是自律,是我们党自我净化的手段。执政党的特殊地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。党内监督更加直接果断,监督成本更低,特别是对党内存在的思想性、苗头性问题,更加具有针对性和实效性。但是离开了外部监督,内部监督容易流于形式,这点不容忽视。另一方面,党外监督体现的是他律,更加客观公正,并且具有监督主体广泛、监督形式灵活多样等优势,在实践中发挥了重要作用。因此,党内监督与党外监督缺一不可。党内监督和党外监督都是为了保持党的先进性和纯洁性,巩固党的执政基础,更好地为人民服务,两者的根本目标是一致的。只有把两者有机结合起来,充分发挥各自优势,才能提高监督实效,更有利于打造一支“忠诚、干净、担当”的党员干部队伍。把党内监督和党外监督更好地结合起来,至少需要做好以下三点:

广泛动员,营造浓厚的监督氛围。通过警示教育、辅导报告、研讨交流等多种载体和形式,提高全党的监督意识,增强接受监督、参与监督的思想自觉和行动自觉；通过加强宣传引导、建立激励机制、强化监督保障等方式,充分调动群众监督、舆论监督在内的党外监督的积极性和主动性,特别是让老百姓愿意监督、敢于监督,在党内外形成“人人关心、人人支持、人人参与”的浓厚监督环境。

多措并举,提高党外监督的能力。应该加大党务政务公开力度,避免“信息不对称”导致的盲目监督,增强党外监督的针对性和实效性；应该建立健全党外监督机制,鼓励党外监督主体在不违反法律法规的前提下,拓宽监督渠道,创新监督方式,规范监督程序,提高党外监督的规范性和可行性。

健全机制,进一步放大监督实效。要建立科学、高效、合理的联系机制,搭建党内监督和党外监督互动、沟通、反馈的平台,在不违反保密规定等党规党纪和法律法规的前提下,实现信息、资源和经验的共享,更好发挥“1+1>2”的监督效果。特别是对于党外监督发现的党组织、党员或者领导干部违纪违法违规行为,党内监督要及时启动快速介入程序,第一时间治“病树”、拔“烂树”、护“森林”,维护党的肌体健康,更好地营造山清水秀的政治生态。