■我们必须充分发挥我国的政府优势。这些优势包括:国家能力强,特别是能够集中力量办大事;总体效率高,能够实现超常规、跨越式发展;国家自主性程度高,在较大程度上维系一个“中性政府”,基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的

　　■对于“政府配置科技资源通常是低效的”这个命题,需要有一个正确认识。上世纪70年代屠呦呦研制青蒿素获得成功,是政府配置资源的结果。问题是当环境发生变化后,就必须改弦更张。政府如果还按照改革开放前的模式行事,一定会事倍功半,甚至事与愿违

　　■一些行政审批过于复杂,流于形式;一些管理制度太过具体,注重环节把控,缺乏对结果的重视;一些政策导向干扰创新主体的决策,阻隔市场本身发出供求信号。这些限制的本质是对智力劳动价值的不够尊重和认可,与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距

 

　　日前,全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会召开。习近平总书记就推动科技创新提出五点要求。其中,明确要求“形成充满活力的科技管理和运行机制”。他指出,科技创新、制度创新要协同发挥作用,两个轮子一起转。我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。过去我们取得重大科技突破依靠这一法宝,今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝,形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制。

　　从工业革命以来的世界历史来看,科技创新能力是大国崛起的基石。而科技创新能力的提升,离不开运行良好的科创治理体系。这是因为,有效的产权保护制度、完善的产学研体系等制度安排,是科技创新的必要前提。而科技创新治理体系,正是这些制度安排的纽结。可以说,科技创新治理体系是国家治理体系在科技创新领域的延伸。

　　扬长避短,发挥比较优势

　　一般来说,我国发展的一个比较优势是政府能力强。弗朗西斯·福山的最新研究认为,秩序良好的社会离不开三块基石:强大的政府、法治和民主问责制。按照这一分析框架,西方的长处在于具有较好的法治和问责体系,但政府不够强大;　而中国的优势在于具有能力强、自主性高的国家。面对这种情形,我们必须扬长避短,充分发挥我国的政府优势。这些优势包括:国家能力强,特别是能够集中力量办大事;总体效率高,能够实现超常规、跨越式发展;国家自主性程度高,在较大程度上维系一个“中性政府”,基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的。

　　但也应该看到,政府的作用是一把双刃剑,且在我国改革和发展进入到深水区之后,体现得日益明显。这就是为什么党的十八届三中全会提出全面深化改革,其核心问题是处理好市场和政府的关系,使市场在资源配置中发挥决定性作用。目前我们这方面存在很大的问题:政府强,但政府在科技资源配置方面的效果并不好,科技的投入体制、创新体制、评价体制都亟待改革。推进政府科技创新治理的现代化,这是一个关键的问题。

　　在此,对于“政府配置科技资源通常是低效的”这个命题,需要有一个正确认识。上世纪70年代屠呦呦研制青蒿素获得成功,是政府配置资源的结果。问题是当环境发生变化后,就必须改弦更张。

　　以前我们的“举国体制”很有效,是因为在计划经济和封闭环境中,政府比较清廉,权力寻租现象较少,社会风气也比较纯正。当今条件下,政府权力很大却受约束较少,包括科技领域在内的行业人际关系复杂。尤其是在市场经济条件下,要求政府决策的科学化和民主化水平不断提高,依法执政、依法行政的水平不断提高,但民主和法治还不够健全。在这种情况下,政府如果还按照改革开放前的模式行事,一定会事倍功半,甚至事与愿违。

　　要素配置应摒弃计划思维

　　与其他领域一样,政府在科技创新领域的作用仍然应是弥补市场失灵。要厘清政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界,不要造成双方功能错位,任何一方都尽可能不要越位、缺位。政府主要是在市场失灵的领域发挥作用,而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。

　　一方面,在科技创新的顶层设计、基础研究、基础设施建设、产权保护、人才培养和集聚等领域,应该强化政府责任。因为这些领域,市场和企业没有足够的驱动力和资源来完成,这是政府应该有所为的领域。

　　另一方面,政府应该在那些市场可以有效发挥作用的领域有所不为。目前,政府在科技创新治理中较为突出的问题包括:一些行政审批过于复杂,流于形式;一些管理制度太过具体,注重环节把控,缺乏对结果的重视;一些政策导向干扰创新主体的决策,阻隔市场本身发出供求信号。

　　以人才扶持政策为例,强调物质投入居多,而不鼓励智力投入。经费使用受到严格的预算结构和程序合规限制,不注重经费使用的质量和成效。为了形式上的合理,浪费了不必要的社会成本与时间效率。直接用于人力资源的投入,在经费比例、目标对象和支付方式等方面存在诸多不合理的规定。

　　这些限制的本质是对智力劳动价值的不够尊重和认可,与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距。尽管一些项目已经开始有意识地调整人力资源成本的比例结构,但由于税收制度的限制,未能充分发挥激励人才创造性劳动的作用。

　　造成这些制度藩篱的根本原因在于,计划经济思维依然较为浓厚。在计划经济时代,科技创新的所有要素都掌握在政府手中,政府是科技创新要素配置的唯一机制。随着社会主义市场经济体制的建立,经济领域的市场化改革取得一定成效,但科技创新领域的计划经济思维依然较为浓厚。这里所说的计划经济思维是指,本可以通过市场、企业等主体进行资源配置和调节的领域或环节,囿于路径依赖的惯性,仍然存在不能适应市场导向的、经由政府设置的不合理制度安排。

　　对于这些领域的制度藩篱,应该以推进科创中心为契机,进行大刀阔斧式改革,使科技创新领域市场与政府的关系得以理顺。这也正是“形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”的题中之义。

　　“举国赶超”难以适应新形势

　　对上海来说,具体可以怎么做呢?不妨从以下几方面着手:

　　首先,要抓住主要矛盾抓落实。建设科创中心不能搞烦琐哲学(原指西欧中世纪占统治地位的一种经院哲学,后来代指只顾概念和推理、不顾现实和实践的研究),一定要抓住主要矛盾。把什么都看作“系统工程”,却忽视主要矛盾,也没有抓主要矛盾的胆识,以致很多工作看上去面面俱到,但未切中要害,找不到抓手,也没人负责,难以落实,这是问题的症结。

　　其次,要让企业和科研院所成为主角。在全面深化改革的背景下,不仅要适应经济新常态,也要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应新形势,必须深化改革,以市场化、信息化、法治化、国际化来打造一个具有全球影响力的科创中心。

　　再次,必须更多依靠市场主导。特别是,上海作为一个地方政府,建立辐射全国乃至全球的科创中心,不可能主要依靠政府的力量。我们应该在进一步放开市场和竞争、释放企业创新活力、吸引全球创新人才等方面多做文章。在这方面,体制机制创新是关键。

　　最后,必须推进政府自身改革,建设法治政府和服务型政府,让专家在科技创新和决策管理上要有更大发言权和自主权。同时,要克服官僚主义和部门主义,加强功能整合,提高行政效率,制约权力寻租。从一定意义上说,政府自身改革走多远,科技创新就走多远。而且,要研究如何改善政府形象,提升政府的制度软实力,释放改革发展新活力。

 

　　(作者为中共上海市委党校马克思主义研究院执行院长、上海市软科学基地上海市创新政策评估研究中心主任)